Comment cela, il n’est pas facile de boucler le financement des projets de transports urbains en site propre (TCSP) ? Hélas, c’est bien le cas ! Malgré le versement transport (VT), ressource regardée avec des yeux de Chimène par tous nos voisins européens, malgré le nouvel appel à projets, pour lequel les collectivités devront présenter avant le 6 octobre leurs projets candidats à une subvention d’Etat, les autorités organisatrices de transport (AOT) rament de plus en plus pour financer leurs lignes de métro, de tram ou de bus à haut niveau de service (BHNS). Alors que le gouvernement rebat les cartes du fonctionnement local, les collectivités sont en quête
d’un peu plus de visibilité avant d’engager de nouveaux projets de TCSP. L’Etat a fait des efforts dans ce sens : il ne contribue désormais plus qu’à travers le Grenelle de l’environnement. Avec une première enveloppe de 800 millions d’euros (la seconde est espérée identique, mais rien n’est officiellement annoncé), la ressource est non négligeable pour les AOT.
Bien que la participation de l’Etat soit « inférieure à ce qui se pratiquait autrefois dans le cadre du subventionnement des TCSP, on atteint quand même de 1 à 3 millions d’euros de financement du km de tramway et de 200 000 à 1,2 million d’euros du km pour le BHNS », a calculé le service économique du Gart. Gros défaut, évidemment, ce n’est pas une ressource pérenne, c’est du coup par coup. Il y a par ailleurs un point qui ne contribue pas à rassurer les collectivités locales : les fonds du Grenelle versés aux AO pour leurs TCSP vont transiter par l’Afitf, dont les recettes devaient être pérennes à partir de la mise en place de l’écotaxe poids lourds. Une taxe dont le report d’un an pour des raisons techniques n’augure rien de bon au regard des financements, l’Afitf étant privée de ressources durables avant 2013. Dans un contexte budgétaire difficile, le Gart s’inquiète du mode de financement des projets de transport actés par le Grenelle de l’environnement, puisque ces projets doivent, en grande partie, être financés par l’agence.
Certaines agglos, à l’instar de Lyon qui a ressorti de ses tiroirs l’an passé un ancien projet d’extension, comptent toutefois profiter de l’effet d’aubaine de ces appels à projets. C’est peut-être également le cas de Strasbourg et de Grenoble, qui en ont profité pour compléter leurs réseaux. Plusieurs communautés urbaines vont de nouveau plaider pour la prise en compte des questions particulières de matériel roulant – non considérées par le premier appel à projets – et espèrent pouvoir être entendues. C’est le cas de Lille Métropole, dont le projet majeur de TCSP n’est autre que le doublement des rames de la première ligne de métro. L’inquiétude, quand on se lance dans un nouveau TCSP, ne se limite pas aux coûts d’investissement. Il faut également envisager les coûts de fonctionnement car, on le sait, qui sème des TCSP récolte de nouvelles charges d’entretien et de fonctionnement. Selon le Gart, d’ailleurs, au-delà du problème de l’investissement, c’est désormais au coût global du système qu’il faut réfléchir.
Et c’est surtout pour ça qu’il faut trouver de nouvelles ressources. En particulier parce qu’un grand nombre de systèmes coûtent beaucoup plus cher  en exploitation qu’imaginé au moment du projet. Les AO sont sur le fil du rasoir et elles doivent trouver de nouvelles sources de financement. Depuis le rapport de Christian Philip de décembre 2003, ce sont les mêmes « idées neuves » qui reviennent. Mais, comme on le voit dans ce dossier, certaines ont fait leur chemin et quelques-unes semblent arrivées à maturité. La décentralisation du stationnement tout comme le péage urbain sont, dans l’esprit du Gart, des ressources destinées à financer le fonctionnement des transports plus que l’investissement. Ces recettes annuelles n’ont pas vocation à être orientées vers l’investissement mais, en revanche, elles permettraient de combler les énormes déficits d’exploitation. Il y a aussi la taxation des plus-values foncières ou le recours aux capitaux privés, qui présentent l’avantage de ne pas être vécus comme de nouveaux impôts. Car il est là, le nerf de la guerre en période de crise. « Moi qui cherche à en créer deux, je peux vous le dire : nos concitoyens n’accepteront une taxe que s’il y a une contrepartie visible et fléchée. Les gens n’ont pas oublié le coup de la vignette automobile », soutient le sénateur UMP Louis Nègre.

 

1 Avec le VT, inviter plus d’entreprises à payer…

Le versement transport (VT), taxe à laquelle sont soumises les entreprises de plus de neuf salariés, est la première source de financement en France des TCSP. C’est sans doute là que réside la plus forte possibilité de prélever une ressource durable pour les AOT qui ne l’ont pas encore fait. Il existe en particulier un potentiel de majoration pour les agglos de moins de 100 000 habitants qui ne peuvent actuellement pas aller au-delà de 0,55 %. Le Gart avait présenté cet amendement au Grenelle 2, demandant un taux de 0,90 %. Une proposition retoquée, mais Dominique Bussereau a promis d’y réfléchir… Autre perspective : augmenter les taux actuels du VT qui n’ont pas bougé depuis dix ans – en 1999, une majoration de 0,05 % avait été accordée sous condition d’intercommunalité, portant les maxima à 0,6 % pour les PTU de moins de 100 000 habitants ; 1,05 % au-delà et 1,8 % dans les grandes agglos ayant un projet de TCSP. Le Gart ne milite pas pour cette mesure, considérant que les entreprises sont déjà suffisamment mises à contribution. On pourrait également imaginer faire sauter le seuil des neuf salariés, auquel cas le rendement se trouverait accru de près de 20 %, mais la mesure, qui mettrait à contribution commerçants et artisans, n’est pas exactement politiquement correcte…

2 … dans un rayon plus large

Une autre possibilité, régulièrement évoquée par les élus, notamment des régions, serait d’élargir le prélèvement du VT à l’échelle du département ou de la région. Cependant, une étude chiffrée réalisée par le Gart en 2003 a démontré que le potentiel de gain était faible. En effet, 80 % des entreprises d’au moins neuf salariés sont déjà incluses dans les PTU. Si bien qu’en prenant une AOT ayant un VT de 1,8 % (le maximum) et décidant de prélever le VT à 50 %, soit 0,9 % dans les autres communes de l’aire urbaine, la hausse des recettes ne serait que de 5,8 %. Négligeable ! Etendue à l’ensemble du département, la contribution verrait son rendement accru de 15 %. Cependant, « les entreprises concernées seraient majoritairement des entreprises agricoles (qui n’auraient sans doute pas le bénéfice de l’équipement de transport, ndlr) et des collectivités locales dont le budget est déjà dur à équilibrer », souligne-t-on au Gart. « Attention, qui dit V comme versement dit aussi T comme transport. Si on étend le territoire, on va devoir aussi en contrepartie étendre les lignes de transports en commun. C’est à examiner au cas par cas », estime le sénateur Louis Nègre. Mais le VT n’est-il pas en train d’être augmenté de manière insidieuse ? « Récemment, pour boucler leurs financements, certains réseaux ont augmenté sérieusement le coût de leurs abonnements. Ce qu’on ne prend pas en VT, on le prélève en tarification. Comme 50 % de l’abonnement est pris en charge par l’employeur, c’est un VT déguisé », note ainsi Eric Quiquet, vice-président aux transports de Lille Métropole.

 

3 Récupérer l’argent des PV de stationnement

Le stationnement est un levier essentiel de la gestion des politiques de déplacements. Et pourtant il s’agit de l’un des seuls que les collectivités locales n’aient pas en mains. Une gestion locale du stationnement payant permettrait de rendre proportionnel le montant de l’amende à celui de l’heure de parcmètre. Le rapport d’inspection conjoint des administrations de l’Etat (le rapport Brassens) constatait en 2005 que « la chaîne de traitement des amendes [est] inefficace, obsolète et peu transparente, [et] reflète l’absence de politique de stationnement payant ». Il y a 12,5 millions d’amendes pour infractions aux règles de stationnement, soit 65 % des PV pour infraction au code de la route. Et la gestion de ces amendes coûte davantage à l’Etat que cela ne lui rapporte… Selon plusieurs calculs, un PV rapportant 11 € en coûte 26 de gestion ! Et encore, quand ils sont payés : le taux de paiement spontané n’étant que de 40 %. Sans parler des villes qui ne voient pas pourquoi verbaliser à leur charge quand l’argent à récupérer ne rentre pas dans leurs caisses… Si bien qu’une place de stationnement n’engendre en moyenne qu’un PV par mois. Enfin, dans les endroits les plus chers, notamment de la capitale, une amende correspond à moins de 3 heures de stationnement, ce qui n’encourage pas à nourrir le parcmètre. Selon les statistiques, en moyenne, une place de stationnement est payée 2 heures par jour ! Rapporteur du projet de loi Grenelle 2 au Sénat, Louis Nègre a déposé un amendement sur ce sujet, proposant la décentralisation et la dépénalisation du stationnement en fléchant la recette vers le budget transport des AOT. Amendement retiré à la demande du ministre, sous condition de la constitution d’un groupe de travail réunissant parlementaires, comités des finances locales et représentants des administrations centrales concernées. Ce groupe s’est déjà réuni à trois reprises. Détricoter ce système s’avère compliqué : le sujet est technique et l’argent des amendes fait l’objet d’une répartition séculaire. Pourtant, les politiques y croient : « C’est la vraie solution d’avenir, de plus, le sujet est très mature », estime le député UMP Hervé Mariton. « L’un des enjeux est de capter la part des amendes qui part dans la nature et de trouver un moyen de compensation pour le manque à gagner de l’Etat et des conseils généraux », poursuit-il. « On sent bien que la technostructure ministérielle est réticente. Bercy a peur de perdre de la matière fiscale, mais on essaye de faire des projections pour démontrer à l’Etat que la TVA sur les redevances d’utilisation du domaine public compensera cela », poursuit le président du Gart, Roland Ries. « L’objectif serait d’imaginer un système hybride permettant de continuer à bénéficier du système contraignant de l’Etat pour les impayés, en laissant le choix du tarif à la collectivité locale. Tout le monde y gagne et les petites communes rurales ne perdent pas de recettes fiscales », estime-t-on dans ses services. Après décentralisation, la collectivité, libre de décider du montant de l’amende, ne manquerait pas de l’augmenter dans les grandes villes afin de le rendre plus dissuasif ou, pourquoi pas, de le baisser dans les petites communes.

 

4 Rendre l’accès à l’hypercentre payant

Lors de l’examen de la loi Grenelle 2, le Sénat a dit oui à l’expérimentation du péage urbain, mais l’Assemblée nationale l’a refusé. « Je suis très surpris, il n’y avait rien d’obligatoire, pourquoi ne laisse-t-on pas à ceux qui le souhaitent la liberté d’expérimenter ? », s’interroge Louis Nègre, le père de l’amendement. Même son de cloche de l’autre côté de l’hémicycle : « Cela me choque que, y compris dans mon camp politique, l’on ne fasse pas confiance aux collectivités sur ce sujet. Cela va à l’encontre des lois de décentralisation, qui prévoient l’autonomie des collectivités locales », renchérit Roland Ries, qui fustige une position « psychologique ». L’amendement a toutefois une dernière petite chance d’avoir droit à une cession de rattrapage en commission mixte paritaire. « Dans tous les pays d’Europe, quand on l’a adopté, on le conserve, y compris quand il y a des alternances politiques, plaide Louis Nègre. Ce n’est pas la panacée, mais c’est un outil efficace et une source supplémentaire de financement qui avait été fléchée vers les transports collectifs », poursuit-il. L’amendement proposait une grande liberté d’expérimentation de tous les types de péage : notamment de zone ou de réseau. « Ce n’est pas l’octroi, ce qu’on propose. C’est un outil très souple : à Milan, par exemple, c’est calé sur le degré de pollution des moteurs », souligne Louis Nègre. Et puis, « d’une certaine manière, le péage urbain, il existe aujourd’hui dans toutes les villes françaises sous la forme de la tarification des parkings, mais on peut imaginer d’autres formes de péage de zones de territoire où le stationnement serait gratuit », note Roland Ries.

 

5 Taxer les parkings

Issue des propositions de Christian Philip en 2003, la taxe additionnelle sur les parkings de sociétés, centres commerciaux ou supermarchés est une idée qui est loin d’être saugrenue, car elle joue sur le levier du stationnement, considéré comme le levier le plus important pour le report modal. « Pourquoi pas, concède Louis Nègre, mais il est important, chaque fois que l’on met en place une nouvelle taxe, d’apporter une contrepartie. Quelle est-elle en l’occurrence ? », questionne-t-il.

 

6 Ressusciter la vignette auto

Fin 2003, Christian Philip, à l’époque député du Rhône, avait évoqué la possibilité de taxer les ventes de véhicules neufs ou d’occasion dans son rapport sur le financement remis à Jean-Pierre Raffarin, précisant que cette solution existait au Québec. Certaines recettes de ce type existent, mais ne sont pas liées au transport, relève-t-on au Gart. La carte grise par exemple, dont le produit va aux régions. Ressusciter la vignette auto ? Certains y songent. Elle avait une vertu : taxer la possession du véhicule en fonction de sa cylindrée, donc dans une logique de bonus-malus.

 

7 Prélever sa dîme sur la TIPP

Créer un fonds pour les investissements alimentés par des centimes additionnels de TIPP. Cette ancienne revendication du Gart n’a plus vraiment le vent en poupe. Cependant, les réflexions sur feue la taxe carbone ont permis d’arriver à la conclusion qu’une augmentation de la TIPP sur le gazole (où elle est plus faible) aurait pu financer les plans climats. Car « les externalités négatives de la circulation automobile urbaine sont très élevées et ne sont pas compensées par les recettes fiscales ». C’est notamment la conclusion de Jean-Jacques Becker, participant à la conférence des experts sur la contribution climat énergie, présidée par Michel Rocard. Les élus régionaux, particulièrement en recherche de financements, n’ont pas souhaité mettre l’accent sur la TIPP car elle est fonction des volumes de carburant importés, qui sont en baisse. Ce n’est donc pas considéré comme une solution dynamique. Autre inconvénient de la mesure, les lobbies (automobile, transporteurs routiers) auxquels on s’attaquerait sont puissants et organisés.

 

8 Faire porter l’investissement par le privé

« Les PPP, ce sont des avances d’investissements, c’est une manière d’étaler les amortissements dans le temps mais, en règle générale, c’est plus cher », considère Roland Ries. Un temps présenté comme solution miracle par les pouvoirs publics, en tout cas pour les projets de LGV, le PPP n’a fait qu’un seul émule en matière de TCSP, la communauté d’agglomération de Reims. Alain Lescouet, 1er vice-président chargé des transports à Reims Métropole, est sûr de son fait : « On était au taquet de nos possibilités financières. Sans le PPP, nous n’aurions jamais pu nous offrir le tram. » C’est à la fois la première expérience de projet avorté il y a une vingtaine d’années – qui a engendré le paiement d’un dédit à Alstom – et le « benchmarking dans toutes les agglos à tramway » qui ont convaincu l’AO de la nécessité de recourir à cette solution. « Partout, on a vu que dérapages dans les délais et les coûts. Le fait que la société concessionnaire Mars rassemble tous les intervenants évite qu’ils se renvoient la balle au moindre problème. Ils sont motivés par le retour sur investissement pour réussir le challenge », estime l’élu, qui affirme ne pas regretter ce choix. Il semble tout
de même oublier que fin 2006 on annonçait le tramway pour octobre 2010.
Le système clés en main qui sera livré en avril 2011, puis exploité pendant trente ans moyennant une rémunération mensuelle de quelque 4 millions d’euros (44,47 millions d’euros en 2013 contre 27,4 millions d’euros en 2008), aura pourtant coûté, en investissement pur, 305 millions d’euros (valeur 2006) pour 11,2 km de tramway et 22 stations. Mais l’AO n’a eu à verser « que » 174 millions d’euros de subvention d’équipement. Et tout additionné, avec la DSP du futur réseau, le contrat avoisine 1,4 milliard. Côté recettes, le passage du VT de 1 à 1,8 % – soit une rentrée annuelle passée de 21 millions à 37,8 millions d’euros selon les dernières estimations – a permis de compenser la différence de plus de 10 millions d’euros par an de subvention financière d’exploitation (SFE). « Ce que le budget principal mettait autrefois est resté stable, se félicite Alain Lescouet. Le surplus de VT engrangé est aujourd’hui réinjecté en subvention et, dans nos comptes, nos ratios ne sont pas plombés par des emprunts colossaux. » Une SFE qui avait d’ailleurs « doublé en dix ans, passant de 15 millions à 30 millions d’euros sans que la fréquentation du réseau n’augmente… »,  rappelle-t-il.
Avec cette « vérité des prix », puisque le budget inclut absolument tout, des études aux trémies routières construites à la faveur du tram, l’élu réfute les accusations de tram trop cher. Mais il le reconnaît lui-même, une « véritable comparaison est impossible car nous sommes les seuls à avoir amalgamé des choses qui ne le sont jamais ». Comment s’étonner alors que l’opposition estime le montage opaque et soupçonne le projet d’être « ruineux ». Certes, l’effort est lissé dans le temps, mais on a tendance à penser qu’il est toujours bien là. D’ailleurs, côté Gart, qui souligne la difficulté à proposer des extensions de réseau une fois marié pour trente ans avec un concessionnaire, la cause est entendue : le PPP ne crée pas de financement. Il fait juste porter la gestion de la dette et du projet par le privé, mais « le loyer versé au concessionnaire équivaut à ce qui est payé quand la collectivité est maître d’ouvrage ». Le PPP est donc selon l’association d’élus à considérer comme un mode de gestion à long terme, et rien d’autre.

 

9 Solliciter les entreprises locales

Et si en contrepartie d’une desserte en TCSP, et des bénéfices que celle-ci leur apportera, les entreprises ou centres commerciaux concernés renonçaient à percevoir les indemnisations dues aux travaux, voire apportaient leur contribution à leur réalisation ? Cette idée a été proposée par le cabinet d’avocats Yves-René Guillou à une grande collectivité du Sud de la France, dont l’extension d’une ligne de tram devait offrir une excellente desserte à un centre commercial qui jusque-là n’était pas desservi. Cette idée, jugée risquée politiquement, n’a finalement pas été retenue par la collectivité, qui a préféré indemniser, comme c’est l’usage, le centre commercial pour les dérangements occasionnés par les travaux. « Dommage ! », regrette le cabinet d’avocats, pour qui « il eût été intéressant de mettre à jour cette nouvelle possibilité de financement ». « A Brest, le tram mènera à Ikea, mais le magasin n’a rien financé, note un observateur du secteur. Ce serait super si des entreprises privées réclamaient des dessertes, mais ça n’est pas dans nos mentalités. » Au Gart, le service économique juge que cette solution pourrait toutefois faire des émules, mais pas dans les agglos, plutôt dans les gares, pour financer leurs futures rénovations, en particulier si l’on considère qu’elles doivent s’ouvrir au commerce.

 

10 Taxer les plus-values immobilières

C’est la seule de ces nouvelles solutions de financement qui soit aujourd’hui validée politiquement. La taxation des plus-values du foncier, adoptée récemment dans la loi Grenelle 2, satisfait les collectivités locales. Cependant, il n’est pas garanti qu’elle devienne une source de financement majeure dans les prochaines années. Compte tenu du contexte économique, il n’est pas certain en effet que le marché de l’immobilier croisse tant que ça, qu’il y ait ou non TCSP. Bref, aux yeux des élus, c’est une « cerise sur le gâteau, pas un gâteau ! ». Un gâteau dont le montant potentiel n’a d’ailleurs même pas été évalué. L’Iaurif a d’ailleurs réalisé une étude en 2009 d’où il ressort que l’effondrement du marché immobilier à Copenhague et à Londres, qui avaient imaginé financer leurs infrastructures à partir de la vente des terrains desservis, n’ont pas eu de retour sur investissement. Pas de plus-values, la collectivité a dû s’endetter. Bref, hypothétique, la recette n’est de plus pas préalable à l’investissement ! Elle a toutefois le mérite d’exister et aussi de permettre d’exorciser un mythe. En revanche, elle aurait un intérêt certain dans le cas de constructions nouvelles sur des terrains auparavant nus. L’exemple de la ligne B du métro de Rennes et de la ZAC de la Courrouze créée concomitamment sera à surveiller de près !
 

Cécile NANGERONI et Guillaume LEBORGNE