Catégorie : Expertise mobilités & transports

Afin de décongestionner le principal accès autoroutier à Tel-Aviv, de favoriser l’accès par les transports collectifs et d’inciter au covoiturage, les autorités israéliennes ont construit une voie rapide fonctionnant de manière inédite. Inaugurée le 28 décembre 2010 par le ministre des Transports, les promesses de ses promoteurs, les questions des futurs utilisateurs et critiques des observateurs ne manquaient pas à quelques jours de sa mise en service, le 7 janvier 2011. L’aire métropolitaine de Tel-Aviv, cœur économique d’Israël, est un continuum urbain s’étendant sur 30 km le long de la côte méditerranéenne et où vivent 3 millions d’habitants. A l’instar des grandes métropoles occidentales, le réseau autoroutier souffre de congestion chronique aux heures de pointe et au-delà. Les quatre principaux accès autoroutiers au centre d’agglomération sont ainsi saturés, avec peu de possibilités d’extensions ou de maillage complémentaire étant donné le peu d’espace dont dispose le pays et la saturation des capacités de stationnement dans les zones de destination.

La ville de Tel-Aviv est desservie par une ligne de chemin de fer qui la traverse selon un axe nord-sud mais relativement excentré et qui suit le même tracé que la rocade autoroutière. Bien que le rail attire un nombre toujours plus grand de voyageurs, avec des taux de croissance annuels pouvant dépasser 10 %, les 35 millions de voyageurs en 2010 au niveau national ne représentent que quelques pourcents des plus de 500 millions de voyages annuels réalisés en autobus/autocar, principal moyen de transport collectif urbain et interurbain dans le pays.

A noter qu’un réseau de plusieurs lignes de tramway et de BHNS est en projet à Tel-Aviv. Les appels d’offres de la première ligne ont été lancés à l’automne 2010 sous maîtrise d’ouvrage publique après l’annulation de la concession BOT (Built Operate Transfer) attribuée en 2007. Outre son horizon de réalisation – la première ligne n’ouvrira pas avant 2018 –, les services rendus par ce réseau urbain ne répondront que partiellement aux difficultés d’accès à la zone centrale dont les bus restent également tributaires. Une ligne de train rapide entre Jérusalem et Tel-Aviv est également en cours de construction, mais son horizon de mise en service est également la fin de la décennie.

Des études ont évalué le coût économique de la congestion et ont estimé que la perte de temps due à la congestion de l’autoroute n° 1 qui relie Jérusalem à Tel-Aviv en desservant l’aéroport pouvait atteindre 200 heures par an pour un utilisateur quotidien, soit l’équivalent de plus d’un mois de travail, la perte étant probablement répartie entre l’usager et son employeur.
 

L’INITIATIVE DU MINISTÈRE DES TRANSPORTS : UNE VOIE BUS… ET À PÉAGE

 
Afin de proposer une solution à cette congestion chronique, le ministère des Transports dont la compétence couvre à la fois les routes/autoroutes et l’organisation des transports collectifs a initié une réflexion autour d’un péage de congestion à la fin des années 1990. L’analyse des différentes possibilités et des spécificités du contexte israélien ont conduit le gouvernement à décider au début des années 2000 du principe de réalisation d’une voie rapide sur l’autoroute n° 1.
Il s’agissait de construire sur le terre-plein central une voie supplémentaire en direction du centre d’agglomération réservée aux transports collectifs et aux taxis et dont la capacité résiduelle pourrait être utilisée par les véhicules particuliers, afin d’éviter le syndrome de la « voie déserte » bordant une section congestionnée.

L’idée est donc d’y permettre également l’accès aux véhicules en covoiturage et à tous les autres véhicules particuliers, moyennant redevance d’utilisation. Les conducteurs ont également la possibilité de laisser gratuitement leur véhicule dans un parc-relais.

La particularité du dispositif réside dans le fait que le prix de la redevance est dynamique et ajusté en temps réel afin de préserver la fluidité de la voie rapide d’une part et d’utiliser au mieux la capacité de la file d’autre part.

La réalisation de cette infrastructure a nécessité une loi spécifique sur les voies à péage, votée en 2005 par le Parlement israélien.

Le projet, dont le coût de construction est de 600 millions de shekels (130 millions d’euros) pour une longueur de 13 km a été réalisé en concession BOT pour une durée de 28 ans. Le concessionnaire Shapir Engineering, dont le contrat avec le gouvernement a été signé en septembre 2006, a la charge de construire le dispositif qui comprend la voie rapide, le contrôle d’accès et le dispositif de reconnaissance des plaques ainsi qu’un parc-relais. Une fois l’infrastructure réalisée, le concessionnaire a en charge l’exploitation de l’infrastructure, la relation avec les abonnés et les utilisateurs occasionnels et la perception des recettes durant toute la durée résiduelle du contrat à la fin de laquelle l’infrastructure est transférée à l’autorité publique.

D’un point de vue financier, l’offre remise par le concessionnaire retenu proposait le versement de 180 millions de shekels 2006. Compte tenu de l’actualisation, ce sont en fait 250 millions de shekels (54 millions d’euros) qui doivent être versés à l’État : trois quarts ont été versés à la mise en service et le dernier quart le sera au bout d’une période de six mois d’exploitation. Il est intéressant de noter que l’offre qui suivait l’offre la mieux disante demandait à l’État une contribution financière !
 

L’EXPÉRIENCE DES UTILISATEURS

 
Le projet est conçu de manière à être transparent pour les utilisateurs des transports collectifs, des taxis et des véhicules possédant le macaron handicapé.
Les utilisateurs de véhicules particuliers, qui ont eux le choix d’emprunter ou non la voie rapide, sont informés environ un kilomètre en amont de la file de présélection du tarif de passage par la voie rapide. Les motocyclistes dont la cylindrée est supérieure à 150 cm3 peuvent emprunter la voie rapide pour la moitié du prix affiché. La file de présélection mène jusqu’au dispositif d’entrée où les conducteurs ont ensuite le choix entre franchir le portique de contrôle ou sortir vers un parc-relais gratuit d’une capacité de 2 000 places.

Le franchissement de la ligne de contrôle s’effectue de manière automatique pour les abonnés, à l’instar du télépéage en France mais avec reconnaissance des plaques minéralogiques. Les utilisateurs occasionnels et les covoitureurs doivent au préalable entrer dans le parc-relais et c’est au poste de contrôle/péage à la sortie de ce dernier qu’ils s’acquittent du droit de passage ou bien reçoivent une exemption de péage si l’occupation du véhicule est suffisante : au moins 4 personnes (dont le conducteur) aux heures de pointe et 3 personnes durant les heures creuses. Une fois leur numéro d’immatriculation enregistré dans le système informatique, ils se réengagent alors dans la voie rapide pour franchir le portique de contrôle automatique.

Le passage du contrôle automatique pour les non-abonnés qui ne se sont pas préalablement acquittés du droit de passage ou l’occupation insuffisante du véhicule entraîne une amende de 20 shekels (4,30 €) la première fois et 50 shekels (10,80 €) les fois suivantes qui s’ajoute au droit de passage dû.

Les conducteurs qui déposent leur véhicule au parc-relais gratuit ont le choix entre se regrouper pour covoiturer vers leur destination pour bénéficier de la fluidité de la voie rapide ou d’emprunter l’un des deux services de navettes gratuites desservant chacun six points d’arrêt dans les deux pôles d’emplois majeurs que sont Ramat Gan et la Kiria.

L’exploitation du service de navettes a été attribuée à la compagnie Dan, opérateur des bus urbains à Tel-Aviv et fonctionne de 6h00 à 23h00 avec une fréquence de 5 minutes aux heures de pointe et 15 minutes en heures creuses. Le service de navettes est gratuit ainsi que le parc-relais, à condition de ne pas y stationner plus d’une journée. Le stationnement de nuit est alors facturé 50 shekels (10,80 €) en plus du prix du passage sur la voie rapide au moment de l’entrée dans le parc-relais.

Les conducteurs ont également la possibilité de ressortir du parc-relais en direction de Tel-Aviv sur les voies classiques « normales » et bien évidemment dans la direction opposée pour revenir vers leur point d’origine.
 

CARACTÉRISTIQUES D'EXPLOITATION ET MODÈLE ÉCONOMIQUE

 
Les 13 km de la voie rapide sont constitués d’une bande de roulement de 7 m de large, séparée de la chaussée principale par une glissière de sécurité. La largeur de la voie permet d’éviter que l’arrêt d’urgence d’un véhicule n’obstrue totalement la voie. La capacité maximale de la file est estimée à 2 000 véhicules par heure.

La voie rapide rejoint la voie classique « normale » au niveau de sa jonction avec l’Ayalon Highway, la rocade de Tel-Aviv qui traverse la ville selon un axe sud-nord et la dessert au moyen de cinq échangeurs.

Le prix du passage pour les véhicules individuels est déterminé en temps réel par un algorithme réalisé par Siemens et qui vise à garantir aux utilisateurs un temps de parcours de 11 minutes soit une vitesse de 70 km/h, sachant que le temps de parcours actuel aux heures de pointe varie en moyenne entre une demi-heure et une heure.

Le tarif nominal est de 6 shekels (1,30 €) lorsque la circulation est fluide, c’est-à-dire tant que le nombre de véhicules dans la file est inférieur à 1 600 par heure. Au-delà, le prix monte à mesure que la charge de la voie croît afin d’en dissuader progressivement l’entrée. Le prix moyen aux heures de pointe devrait se situer autour de 25 shekels (5,40 €) et peut s’élever jusqu’à hauteur de 75 shekels (16 €), qui représente la limite de facturation autorisée par le contrat de concession, le prix maximum de régulation étant en théorie infini.

L’intérêt pour le concessionnaire est donc d’ajuster au mieux le tarif afin de ne pas descendre en deçà de la vitesse garantie mais de ne pas subir de manque à gagner par défaut d’utilisation de la capacité résiduelle de la file. Le fait de ne pas assurer le niveau de service promis ne fait pas l’objet de remboursements automatiques mais pourrait être un motif de plaintes individuelles de la part des utilisateurs ou d’amendes de la part de l’État.

Les véhicules exemptés de péage – transports collectifs, taxis, covoiturage, handicapés – font néanmoins l’objet d’une tarification virtuelle. Ainsi, au-delà d’une franchise journalière, l’État verse un droit de passage virtuel correspondant au prix en vigueur au moment du passage. De même, l’État verse au concessionnaire 10 shekels (2,10 €) pour chaque véhicule qui stationne dans le parc-relais avant 9 heures du matin.

C’est le concessionnaire qui encaisse les recettes mais un système de partage des risques de trafic a été mis en place basé sur une estimation théorique des recettes :

• au-dessous du seuil de 80 %, l’État prend en charge 85 % du déficit
• entre 80 % et 100 % des recettes théoriques, l’État prend en charge 55 % du déficit
• si les recettes sont supérieures aux estimations, les bénéfices supplémentaires sont partagés à parité entre l’État et le concessionnaire.
 

DEJA, DE NOMBREUSES INTERROGATIONS

 
Avant même sa mise en service, la voie rapide faisait l’objet de débats passionnés sur la politique de mobilité sous-tendue par le projet, sur les avantages mis en avant par ses promoteurs et sur les pronostics de réussite.

 
Une « voie pour riches » superflue et contre-productive ?

Le projet est sans surprise qualifié de « voie pour les riches » et nombre de voix s’élèvent pour s’indigner de la dépense mensuelle que représenterait l’utilisation quotidienne de cette infrastructure et appellent à établir un prix modique, dans un contexte de retour à la hausse des prix du carburant.

Les promoteurs du projet mettent en avant le fait que le projet est avant tout destiné à faciliter l’accès au cœur d’agglomération en transports collectifs et en covoiturage et que l’ouverture à des usagers payants n’a d’autre but que de financer le coût de l’infrastructure pour la collectivité.

Certains détracteurs du projet font remarquer qu’il ne concerne finalement que peu d’utilisateurs et critiquent la priorité donnée à ce projet sur d’autres réalisations : utilisée à plein de sa capacité, ce ne seraient que 6 000 véhicules qui l’emprunteraient durant les trois heures de la pointe du matin, soit bien peu comparé aux 600 000 véhicules qui accèdent chaque jour au cœur d’agglomération.

D’autres opposants regrettent que l’ajout de deux files supplémentaires n’ajoute en réalité au final qu’une voie de circulation, la voie rapide étant dotée de sa propre bande d’arrêt d’urgence, en soulignant qu’au final il s’agit d’une augmentation de la capacité routière qui incite plus qu’elle ne décourage l’utilisation de la voiture particulière.

Les observateurs quotidiens du « point noir du pays » font remarquer que la voie rapide débouche sur la rocade qui souffre également de congestion chronique et que le fait d’avoir créé une voie supplémentaire augmentera certainement la congestion de la rocade qui remontera mécaniquement y compris dans la voie réservée, réduisant ainsi son intérêt.

Ces mêmes observateurs ont été d’autant plus surpris de découvrir le jour de l’ouverture qu’au niveau de l’insertion dans la rocade l’une des trois voies existantes sur la chaussée actuelle avait été supprimée au profit la voie rapide. Au-delà des critiques « techniques » sur ce choix dans la conception, certains vont jusqu’à s’interroger même sur le fondement juridique du projet. En effet, considérant qu’il s’agit de rendre payante une infrastructure existante, le projet aurait dû selon eux être approuvé par la commission des affaires économiques du Parlement, ainsi que le prévoit la loi sur les voies à péage de 2005, alors que ce n’est pas nécessaire lorsqu’il s’agit de créer une infrastructure payante nouvelle.

 
Un dispositif peu pratique et pas assez incitatif ?

Au-delà de l’acceptabilité du principe, la mixité des fonctions et des usages, le besoin pour certains de s’abonner et pour d’autres non, les exemptions et le caractère aléatoire du tarif soulèvent nombre d’interrogations sur le caractère pratique de l’utilisation de la voie rapide, certains se demandant même si le temps de contrôle du covoiturage ou du péage manuel n’annihilera pas le gain de temps du trajet.

Le fonctionnement du parc-relais et les navettes gratuites pour le centre-ville sont également critiqués :

A titre d’exemple, le service de navettes s’interrompt à 23h00 et le parc-relais ferme à la même heure, ce qui empêche un retour (très) tardif.

Mais le principal point faible des navettes est probablement le fait que la voie rapide n’existe que dans la direction du centre. Autrement dit, ceux qui ont déposé leur véhicule dans le parc-relais et ont bénéficié d’un accès rapide au centre-ville le matin subiront la congestion actuelle de l’heure de pointe du soir mais dans un minibus duquel ils devront descendre avant de récupérer leur véhicule. Les bénéfices du matin risquent ainsi d’être éclipsés par les désagréments du soir.

La ligne de chemin de fer étant située le long de l’autoroute, la solution idéale aurait été de localiser le parc-relais à proximité de la gare la plus proche, mais cela n’a pu être réalisé du fait d’oppositions locales. La construction d’une nouvelle gare au droit du parc-relais a par conséquent été envisagée et planifiée, mais à la date d’ouverture du dispositif, les travaux n’ont pas été initiés.
 

UN LABORATOIRE DES MOBILITÉS GRANDEUR NATURE

 
La période de rodage suite à la mise en service de la voie rapide, le 7 janvier, devrait être l’occasion de faire les réglages nécessaires, sur la capacité ou la fréquence des navettes par exemple.

Tant sur le court terme qu’à plus long terme, il s’agira surtout d’observer, d’analyser et de comprendre l’acceptabilité et l’impact de ce dispositif inédit sur « la culture de l’accès en centre d’agglomération » et notamment :

• Le report modal sur les – nombreuses – lignes de bus qui empruntent cet axe
• La charge effective de la voie rapide et la capacité de la tarification dynamique à l’optimiser
• Les niveaux de prix constatés, leur variabilité horaire et journalière
• Le caractère incitatif du parc-relais et des navettes gratuites
• L’évolution des pratiques de covoiturage depuis le lieu de domicile, sur le site même du parc-relais
• La crédibilité de la garantie de temps de parcours
• L’équilibre économique pour le concessionnaire d’une part, pour l’autorité publique d’autre part.

Lors des deux premiers jours ouvrés de fonctionnement, le trafic de pointe dans la voie rapide était de 900 véhicules par heure, bien en deçà de sa capacité optimale. Le prix de passage est par conséquent resté durant ces deux jours au niveau minimum de 6 shekels (1,30 €). Selon l’un des responsables du projet, la mise en service s’est déroulée sans surprise majeure, les premiers chiffres sont entièrement conformes à leurs prévisions…
 

Par Jonathan GOLDBERG, ingénieur-conseil en mobilités politiques de déplacements et infrastructures de transport

Plusieurs chercheurs de l’Inrets, de l’Institut d’urbanisme de Paris et de l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne ont analysé les documents de planification urbaine, les études et les projets de transport élaborés au cours des cinquante dernières années dans quatre agglomérations en Suisse et en France : Berne, Genève, Bordeaux et Strasbourg. Deux de leurs confrères se sont penchés sur leurs recherches et nous livrent leurs remarques. L’idée selon laquelle une meilleure coordination entre les politiques de transport et d’urbanisme est une des conditions d’un développement urbain durable est largement admise par les chercheurs, les professionnels et les responsables politiques. Si les objectifs de réduction des circulations motorisées, de maîtrise des consommations d’énergie ou de lutte contre les ségrégations socio-spatiales en ont renouvelé les enjeux, la question du lien entre le développement des réseaux de transport, l’organisation des flux de déplacements et les formes urbaines est pourtant loin d’être nouvelle. En témoignent, par exemple, les travaux de Haussmann ou de Cerdà, ou encore le projet de la fameuse « Ciudad Lineal » (cité linéaire) de l’urbaniste Arturo Soria y Mata. Au cours des cinquante dernières années, les objectifs qui sous-tendent ce principe d’aménagement ont néanmoins largement évolué. Ainsi, la vision moderniste d’une organisation urbaine amplement dédiée à l’écoulement des flux automobiles a-t-elle fait place à une conception nouvelle, où « l’urbanité » est devenue une valeur essentielle de la conception des voies et du partage des espaces de circulation entre les différents modes de transport (Wachter, 2003).

Dans une recherche comparative entre la France et la Suisse, récemment publiée dans les collections de l’Inrets, nous nous sommes intéressés à la manière dont les acteurs en charge des politiques de transport et de la planification urbaine dans plusieurs grandes agglomérations ont appréhendé ce changement de perspective, de la « ville automobile » à la « ville durable ». Plusieurs chercheurs de l’Inrets, de l’Institut d’urbanisme de Paris et de l’EPFL ont analysé les documents de planification, les études et les projets élaborés au cours des cinquante dernières années dans quatre agglomérations en Suisse et en France : Berne, Genève, Bordeaux et Strasbourg. Cette analyse documentaire a par ailleurs été complétée par des entretiens semi-directifs avec les acteurs locaux du présent et du passé sur les différents sites.

La question du changement de politique était au cœur de notre réflexion. Comment les enjeux, les conceptions et les pratiques locales de la coordination entre transport et urbanisme ont-ils évolué ? Quels sont les facteurs qui favorisent la coordination et, à l’inverse, peut-on identifier les sources d’inertie et de segmentation de l’action publique ? Pour répondre à ces interrogations, nous avons reconstitué les trajectoires des politiques de transport et d’urbanisme des quatre agglomérations depuis la fin des années 1960, en identifiant l’évolution des enjeux, des moyens et des dispositifs de coordination caractérisant les deux secteurs d’action. Il en ressort plusieurs aspects.
 

1/ Les doctrines d’action sont fortement influencées par les cultures nationales et les contextes locaux

A première vue, les quatre trajectoires urbaines révèlent une évolution assez similaire des idées, des valeurs et des principes d’action relatifs à la coordination entre transport et urbanisme. D’une région urbaine à l’autre, la ressemblance des discours et des argumentaires qui encadrent ou justifient le bien-fondé de l’intervention publique atteste de la force de doctrines globales, largement diffusées à l’échelle internationale dans les milieux professionnels. Une analyse plus approfondie révèle cependant l’influence des cultures nationales et le poids des contextes locaux dans la mise en œuvre de ces principes généraux.

Les conceptions du fait urbain ont ainsi inspiré des politiques d’aménagement du territoire initialement très différentes en Suisse et en France.

En Suisse, l’aménagement du territoire fut, à l’origine, influencé par des idéologies anti-urbaines, renvoyant aussi bien à des considérations d’ordre moral qu’à une peur de la domination politique des villes. Sur le plan idéologique, on retrouve par ailleurs l’influence des doctrines ruralisantes de la première moitié du XXe siècle (Walter, 1994). C’est en référence au principe d’autosuffisance alimentaire qui s’impose dans les années 1940 qu’est votée en 1952 la loi fédérale sur la protection agricole, dont les différentes traductions cantonales ont eu pour effet de limiter l’extension urbaine. La rareté du sol et la protection des ceintures vertes agricoles se sont ainsi durablement imposées comme des principes directeurs de l’aménagement du territoire, notamment dans les espaces les plus contraints, comme celui du canton de Genève.

Alors que la prise en compte de la spécificité des espaces urbains est récente en Suisse, en France, la question urbaine fut constitutive du renouveau de la politique nationale d’aménagement du territoire dans les années 1960. Cette politique se fondait initialement sur des objectifs et des outils de redistribution de la croissance économique et de rééquilibrage entre Paris et les grandes agglomérations de province. Les schémas de développement et d’aménagement urbain (SDAU) des années 1970 renvoient à une approche hiérarchique de la croissance urbaine, où le développement urbain périphérique est conçu comme un moyen de limiter le poids du centre, voire de compenser les conséquences de l’exode rural qui s’est accéléré dans les années 1950. Dans cette approche, la rareté du sol ne constitue pas un facteur limitant de l’expansion urbaine, en dehors de contextes locaux très spécifiques.

La comparaison franco-suisse nous a par ailleurs permis de questionner l’influence relative de la sensibilité environnementale en matière de planification urbaine et de politique de transport.

La prise en compte de la question environnementale en Suisse est ancrée dans une tradition ancienne d’intervention publique pour la protection du paysage. De la fin du XIXe siècle et jusqu’aux années 1960, cette régulation s’est fondée sur la protection d’éléments ponctuels qui participent de la constitution d’un « paysage national » (Nahrath, 2008). Dans les années 1960, la prise de conscience d’une forte augmentation de la pression exercée par les activités humaines sur l’environnement a incité la mise en place d’une véritable politique fédérale de protection du paysage. La loi sur l’aménagement du territoire (LAT) de 1979 est directement influencée par ces enjeux paysagers, à travers la lutte contre le mitage par les constructions et la protection des zones sensibles. Puis les années 1980 marquent un tournant dans l’appréhension de la question environnementale, en formulant de manière globale les problèmes de pollution atmosphérique. Dans le contexte très médiatisé des « pluies acides », qui entraîne la convocation d’une séance extraordinaire du Parlement de la Confédération helvétique, l’accent est mis sur la régulation des émissions polluantes liées à l’industrie et au trafic motorisé. La réduction des nuisances environnementales figure ainsi parmi les enjeux du projet de modernisation du réseau ferroviaire suisse, Rail 2000, adopté à la suite d’un vote national en 1987. Par ailleurs, le vote de la loi fédérale sur la protection de l’environnement, en 1983, s’accompagne de la définition de normes de bruit et de pollution qui visent à limiter le développement de l’urbanisation là où les seuils maximaux sont dépassés.

Comparativement, la prise en compte à l’échelle nationale de la protection de l’environnement dans le champ des transports et de l’urbanisme est beaucoup plus tardive en France. Il faut attendre le vote de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, en 1996, pour que la question de la réduction des émissions du trafic automobile inspire un renouveau de la planification locale des déplacements, à travers la relance des plans de déplacements urbains (PDU). Quelques années plus tard, la loi d’orientation sur l’aménagement du territoire (loi Voynet) et la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) déclinent les enjeux de développement durable en un certain nombre d’objectifs relatifs à la maîtrise des circulations automobiles, à l’équilibre entre développement et renouvellement urbain et à l’urbanisation prioritaire des zones les mieux desservies par les transports collectifs.

Si le poids de la question environnementale dans la promotion de modes alternatifs à la voiture particulière semble indiscutable, en Suisse comme en France, son rôle dans la mise en œuvre de politiques coordonnant urbanisme et transports apparaît plus ambigu. L’analyse des plans de déplacements urbains issus de la loi sur l’air, en France, avait déjà souligné la faiblesse de l’appropriation locale des objectifs globaux de maintien de la qualité de l’air et d’utilisation rationnelle de l’énergie (Offner, 2003). On peut par ailleurs souligner une certaine incompatibilité entre le recours au zonage, qui dérive de l’application de normes de bruit, de pollution ou de critères de protection des zones naturelles et la recherche d’une articulation optimale entre formes urbaines et réseaux de transport, qui s’appuie sur des critères de mixité entre zones d’habitat et d’activités. Afin de lutter contre le risque de segmentation urbaine découlant des zonages, le canton de Berne a récemment mis en place un critère dit de « pondération des trajets », tenant compte du trafic généré par la création de nouvelles activités dans le choix de leur implantation.
 

2/ La cohérence institutionnelle n’est pas un préalable au changement, mais une conséquence du changement

La mise en œuvre de politiques coordonnant la planification urbaine et le développement des réseaux de transport ne dépend pas seulement de l’évolution des enjeux énoncés à l’échelle nationale, ni des priorités définies à partir des contextes locaux. L’architecture institutionnelle joue également un rôle important, en établissant les règles du jeu des acteurs impliqués dans l’élaboration de ces politiques. En France, l’idée communément admise est que le morcellement institutionnel constitue un obstacle à la définition et à l’application de politiques publiques cohérentes. Un des principaux leviers du changement reposerait donc sur la réforme des institutions territoriales. La comparaison entre la France, Etat-nation ayant progressivement décentralisé ses compétences, et la Suisse, Etat fédéral dont le système politico-administratif n’a que très peu évolué au cours de la période, s’est révélée particulièrement pertinente pour mettre à l’épreuve cette assertion vis-à-vis de la coordination entre transport et urbanisme.

Ainsi l’existence d’institutions intégrant les compétences de transport et d’urbanisme à l’échelle de l’agglomération ne suffit-elle pas à la mise en œuvre de politiques coordonnées. En attestent tout d’abord les trajectoires des deux agglomérations françaises, Strasbourg et Bordeaux, qui furent dotées par l’Etat de communautés urbaines à la fin des années 1960. Malgré l’existence de ces structures de coopération intercommunale intégrées, ce sont les communes qui conservent, pour l’essentiel, le pouvoir décisionnel en matière d’urbanisme, alors que la structure communautaire a été mise à profit pour développer les services de transports urbains et gérer un certain nombre de voiries structurantes. Le stationnement et l’entretien de la voirie communale restent également du ressort des communes. La segmentation géographique et technique des compétences a été renforcée par la résistance des élus locaux face à la création autoritaire des communautés urbaines. Dans les deux agglomérations, un pacte politique fondé sur le principe de non-ingérence de la structure communautaire dans les affaires communales a permis d’en neutraliser tout caractère contraignant. Ce mode de fonctionnement consensuel se traduit notamment par l’absence de priorités d’aménagement définies collectivement et qui pourraient s’imposer aux stratégies de développement communales.

La segmentation sectorielle est également très marquée dans le cas genevois, mais à la différence de ce que l’on peut observer dans les deux agglomérations françaises, elle n’est pas associée à un morcellement géographique du pouvoir politique. Au contraire, le canton de Genève est l’un des cantons en Suisse où l’autonomie des communes est la plus faible, les marges de manœuvre de ces dernières en matière d’aménagement de l’espace comme d’organisation des transports étant très limitées. Malgré cette double intégration technique et géographique des compétences, on assiste depuis les années 1980 à une sectorisation croissante des procédures et des projets, en particulier dans le champ des transports. Le renouveau des réflexions sur les transports publics, qui s’est accompagné au début des années 1990 d’une réflexion sur la circulation dans le canton de Genève et la politique de report modal (Circulation 2000), ne fait aucune référence aux problématiques d’urbanisme. A partir de cette période, les plans directeurs de transports et les projets d’aménagement, auparavant regroupés au sein du plan directeur cantonal, ont par ailleurs été élaborés séparément (Kaufmann, Sager, Ferrari et Joye, 2003).

Par ailleurs, le cas de Berne montre que la coordination urbanisme-transport peut émerger en l’absence d’institutions intégrées à l’échelle de l’agglomération. A l’inverse de Genève, et comme dans la plupart des autres cantons suisses, l’autonomie communale dans le canton de Berne est importante : ce sont les communes qui sont compétentes en matière d’aménagement de leur territoire, d’organisation des services de transports urbains et de stationnement. L’une des originalités du contexte bernois tient, par ailleurs, à l’existence de plusieurs régions d’aménagement et de développement, créées dans les années 1970 sous forme d’associations communales regroupant la quasi-totalité des communes du canton. Pendant une vingtaine d’années, le rôle de l’association communale de l’agglomération de Berne, la Verein Region Bern (VRB), s’est essentiellement limité à la représentation des intérêts des communes auprès du canton. La réforme institutionnelle destinée à renforcer les prérogatives de l’association en matière de développement et d’aménagement de l’agglomération n’a été engagée qu’à partir des années 1990 et sans remettre en cause les principes de libre adhésion et d’autonomie communales – toute tentative inverse se heurtant à une forte opposition des citoyens comme des élus. Parallèlement, le canton de Berne, à la suite du vote de la loi sur les transports publics de 1993, a incité à la création de conférences régionales des transports afin d’améliorer la mise en cohérence des offres de transports publics aux différentes échelles et de favoriser la coordination entre transports publics et individuels. La Conférence des transports de Berne (RVK4) a été créée en 1994 et regroupe 87 communes.

Les réorganisations institutionnelles à visée intégrative sont donc postérieures aux pratiques de coordination urbanisme-transport qui émergent à l’échelle de l’agglomération de Berne à partir des années 1980, aussi bien dans les démarches de planification (à l’échelle régionale comme à l’échelle cantonale) que dans l’élaboration des projets. L’institutionnalisation progressive de la coordination, à Berne, procède d’un compromis constamment renégocié entre efficacité des structures de gouvernance et défense de la démocratie de proximité.
 

3 Loin de l’image statique de la cohérence, la coordination apparaît comme un processus de régulation des décalages entre le développement des réseaux, la croissance urbaine et l’évolution des mobilités

Au-delà des aspects idéologiques et institutionnels, les changements d’orientation et de pratiques en matière de coordination urbanisme-transport sont fortement influencés par les jeux d’acteurs locaux et la manière dont ils défendent leurs intérêts.

L’histoire témoigne, par exemple, du poids des logiques économiques dans le développement des grands réseaux techniques urbains, qui doit beaucoup à l’initiative et aux intérêts privés. Ces réseaux s’étendirent d’abord là où la demande était solvable, dans les zones les plus densément peuplées. A l’inverse, dans les zones où ces réseaux risquaient d’induire une urbanisation nouvelle et de créer des valeurs foncières, les propriétaires urbains se montrèrent généralement hostiles à leur extension (Gaudin, 1989). Dans ce contexte, le zonage s’est peu à peu imposé comme un moyen de justifier l’action publique et d’en clarifier les règles pour les propriétaires : l’expropriation par zone permettait de contrôler les prix du foncier et les densités résidentielles. Selon Gabriel Dupuy (1991), cette généralisation du zonage a contribué à reléguer les réseaux « dans une fonction subalterne de technique circulatoire », retardant l’avènement d’un « urbanisme réticulaire », exploitant pleinement les avantages issus du développement des réseaux urbains.

L’analyse des jeux d’acteurs locaux atteste en effet de l’importance des conflits d’intérêts qui opposent une « vision aréolaire » de l’aménagement urbain, définie par des zones et des frontières, à une « vision réticulaire », qui transgresse les frontières pour tenir compte du développement des réseaux et des flux. C’est de la confrontation de ces visions contradictoires qu’émergent les tentatives de conciliation qui aboutissent, selon les périodes et selon les degrés de tension ou de discordance, soit au renforcement des logiques de frontière, soit à l’articulation d’intérêts territorialisés. En d’autres termes, loin de la conception idéalisée et statique de la cohérence entre transport et urbanisme, les pratiques de la coordination relèvent d’un processus de régulation des décalages entre le développement des réseaux, l’évolution de leurs usages et la croissance urbaine.
La trajectoire bernoise est particulièrement illustrative de cette quête d’équilibre constamment renégociée. Malgré le lissage opéré par le temps – les acteurs interrogés parlent volontiers des trente années de pratique de la coordination urbanisme-transport à Berne –, l’histoire des politiques locales met en évidence les tensions et les conflits qui ont émaillé chaque étape du processus. La coordination urbanisme-transport résulte d’un élargissement progressif des problématiques, de l’aménagement de la ville-centre à celui de l’agglomération puis du canton.
 
Les agglomérations transfrontalières offrent des exemples particuliers du poids des jeux d’intérêts locaux dans la coordination entre transport et urbanisme, en raison de l’influence exercée par les différentiels de salaires, les coûts du foncier et la fiscalité locale. Les situations des agglomérations de Strasbourg et de Genève sont, à cet égard, très différentes : alors que l’attraction de Strasbourg ne s’exerce que faiblement sur le territoire allemand, celle de Genève déborde en effet largement les limites cantonales du côté français.

Dans le cas de Genève, les questions d’aménagement urbain et de déplacements sont particulièrement prégnantes dans les relations entre les collectivités suisses et françaises. Les dysfonctionnements croissants du système de transports genevois, qui ont orienté les priorités cantonales vers l’amélioration de l’offre de transports publics au cours des années 1980, apparaissent comme indissociables de la prise en compte effective, dans les documents de planification, de l’échelle de l’agglomération transfrontalière.

Depuis la fin des années 1980, l’accélération de l’étalement urbain s’est en effet accompagnée d’une forte augmentation des flux pendulaires entre la Suisse et la France, provoquant l’engorgement des voies routières d’accès à Genève. La mise en place d’un mode de transport collectif lourd entre la Suisse et la France devient une priorité. Dans les années 1990, un projet de réalisation d’un réseau express régional est élaboré. L’intervention d’un nouvel acteur sur la scène locale, la Coordination économique et sociale transfrontalière (CEST), se révèle décisive dans l’amorce de négociations franco-suisses autour de la mise en place d’une desserte transfrontalière en transports collectifs. Cette organisation, qui cherche à favoriser la concertation entre les syndicats implantés de part et d’autre des frontières nationales, défend les intérêts spécifiques des travailleurs frontaliers selon une logique d’action qui vise à amoindrir le caractère hermétique des frontières nationales. Toutefois, malgré l’efficacité de sa médiation, les négociations entre le canton de Genève et les communes de l’agglomération annemassienne s’enlisent, chacune des parties renvoyant à l’autre une fin de non-recevoir à propos du financement de la ligne. Il faut attendre le début des années 2000 pour que soit relancé un projet de ligne ferroviaire entre Genève et Annemasse, le projet Ceva.
 
Au cours des dix dernières années, le renouveau de la planification stratégique territoriale à l’échelle de l’agglomération franco-valdo-genevoise témoigne d’une volonté commune des autorités suisses et françaises de faire progresser la coopération transfrontalière. Le jeu d’intérêts a évolué en faveur d’un rééquilibrage du rapport de force entre les communes françaises et le canton de Genève. En échange de leur contribution à l’amélioration de l’offre de transports publics, les communes françaises réclament un desserrement de l’emploi sur leur territoire. La brutalité avec laquelle le canton de Genève a pris l’initiative sur le projet Ceva ne facilite pourtant pas les négociations. Les communes françaises, non compétentes en matière de desserte ferroviaire, ont été dessaisies des discussions au profit de la région Rhône-Alpes et de l’Etat français. Face aux réticences de la France à participer au financement de la ligne, le canton de Genève a menacé de ne plus abonder les « fonds genevois », mis en place dans les années 1970 afin de compenser les coûts d’équipements publics liés à l’importance des actifs transfrontaliers résidant en France. L’avenir de Ceva, fer de lance de la politique d’aménagement transfrontalière, ne semble donc pas totalement scellé.

LE CHANGEMENT PAR LA POLITIQUE

Au-delà des visions idéales de la « cohérence » urbanisme-transport véhiculées par les documents de planification, les histoires locales révèlent à la fois la diversité des points de vue et de leur agencement et l’importance des conflits idéologiques relatifs à la question du rapport entre ville et transports. Ainsi, en 1972, à Berne, le rejet par votation populaire du projet d’autoroute urbaine de la H-Lösung, qui marque le début de la « trajectoire bernoise », intervient quelques mois seulement après l’acceptation d’un autre projet d’aménagement, celui de la Bubenbergplätz, qui accordait tout l’espace de circulation aux automobiles au détriment des piétons, renvoyés à des passages souterrains. De même, à l’heure actuelle, la coexistence de plusieurs registres de légitimité des politiques de transport et d’urbanisme, se référant à la compétition métropolitaine, à la protection de l’environnement ou à la lutte contre les inégalités sociales, rappelle que le débat sur les objectifs et sur les moyens de gérer les mobilités spatiales, ou la nécessité de les réguler, est loin d’être tranché.

Or c’est bien de la confrontation de ces différents registres de légitimité et de l’expression de conflits d’intérêts que peuvent émerger les tentatives de conciliation et de coopération des acteurs. La coordination entre transports et développement urbain ressort finalement comme étant un cas particulier d’un problème d’ordre plus général, relatif aux capacités de régulation par les pouvoirs publics locaux de réseaux et de mobilités qui, par essence, débordent leurs périmètres de compétence.

Sur le pan institutionnel, c’est donc bien la question de la coopération entre les acteurs territoriaux qui prédomine, plutôt que la création d’institutions « cohérentes par construction », qui seraient à nouveau rapidement dépassées par les dynamiques socio-spatiales, dans leurs périmètres comme dans leurs compétences.

Sur le plan conceptuel, les représentations actuelles de la cohérence urbanisme-transport cantonnent la réflexion urbaine sur la quête de solutions radicales, structurelles, déconnectées des usages comme des conditions d’appropriation de nouveaux choix d’aménagement par les acteurs politiques. Le modèle de la « ville durable », fortement inspiré des exemples suisses et allemands d’un urbanisme favorable à un usage élevé des transports collectifs, néglige les problématiques relatives au développement urbain et à l’aménagement des espaces les plus dépendants de la voiture particulière. En France, les outils de la planification urbaine séparent désormais la programmation des axes routiers de celle des infrastructures ferroviaires. En faisant de la route un sujet tabou, incompatible avec le modèle de la « ville durable », le risque est d’empêcher certaines questions de constituer des problèmes politiques, en particulier l’adaptation des espaces périurbains, a priori vulnérables du point de vue de la dépendance énergétique et du vieillissement des populations.

Par Caroline GALLEZ, chercheuse à l’Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (Inrets), laboratoire Ville-Mobilité-Transport, université Paris Est, et Vincent KAUFMANN, professeur de sociologie, directeur du laboratoire de sociologie urbaine, Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL)