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Catégorie : Infrastructures

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  • Coordination urbanisme-transport : regards croisés sur quatre agglomérations suisses et françaises

    Coordination urbanisme-transport : regards croisés sur quatre agglomérations suisses et françaises

    Plusieurs chercheurs de l’Inrets, de l’Institut d’urbanisme de Paris et de l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne ont analysé les documents de planification urbaine, les études et les projets de transport élaborés au cours des cinquante dernières années dans quatre agglomérations en Suisse et en France : Berne, Genève, Bordeaux et Strasbourg. Deux de leurs confrères se sont penchés sur leurs recherches et nous livrent leurs remarques. L’idée selon laquelle une meilleure coordination entre les politiques de transport et d’urbanisme est une des conditions d’un développement urbain durable est largement admise par les chercheurs, les professionnels et les responsables politiques. Si les objectifs de réduction des circulations motorisées, de maîtrise des consommations d’énergie ou de lutte contre les ségrégations socio-spatiales en ont renouvelé les enjeux, la question du lien entre le développement des réseaux de transport, l’organisation des flux de déplacements et les formes urbaines est pourtant loin d’être nouvelle. En témoignent, par exemple, les travaux de Haussmann ou de Cerdà, ou encore le projet de la fameuse « Ciudad Lineal » (cité linéaire) de l’urbaniste Arturo Soria y Mata. Au cours des cinquante dernières années, les objectifs qui sous-tendent ce principe d’aménagement ont néanmoins largement évolué. Ainsi, la vision moderniste d’une organisation urbaine amplement dédiée à l’écoulement des flux automobiles a-t-elle fait place à une conception nouvelle, où « l’urbanité » est devenue une valeur essentielle de la conception des voies et du partage des espaces de circulation entre les différents modes de transport (Wachter, 2003).

    Dans une recherche comparative entre la France et la Suisse, récemment publiée dans les collections de l’Inrets, nous nous sommes intéressés à la manière dont les acteurs en charge des politiques de transport et de la planification urbaine dans plusieurs grandes agglomérations ont appréhendé ce changement de perspective, de la « ville automobile » à la « ville durable ». Plusieurs chercheurs de l’Inrets, de l’Institut d’urbanisme de Paris et de l’EPFL ont analysé les documents de planification, les études et les projets élaborés au cours des cinquante dernières années dans quatre agglomérations en Suisse et en France : Berne, Genève, Bordeaux et Strasbourg. Cette analyse documentaire a par ailleurs été complétée par des entretiens semi-directifs avec les acteurs locaux du présent et du passé sur les différents sites.

    La question du changement de politique était au cœur de notre réflexion. Comment les enjeux, les conceptions et les pratiques locales de la coordination entre transport et urbanisme ont-ils évolué ? Quels sont les facteurs qui favorisent la coordination et, à l’inverse, peut-on identifier les sources d’inertie et de segmentation de l’action publique ? Pour répondre à ces interrogations, nous avons reconstitué les trajectoires des politiques de transport et d’urbanisme des quatre agglomérations depuis la fin des années 1960, en identifiant l’évolution des enjeux, des moyens et des dispositifs de coordination caractérisant les deux secteurs d’action. Il en ressort plusieurs aspects.
     

     

    1/ Les doctrines d’action sont fortement influencées par les cultures nationales et les contextes locaux

    A première vue, les quatre trajectoires urbaines révèlent une évolution assez similaire des idées, des valeurs et des principes d’action relatifs à la coordination entre transport et urbanisme. D’une région urbaine à l’autre, la ressemblance des discours et des argumentaires qui encadrent ou justifient le bien-fondé de l’intervention publique atteste de la force de doctrines globales, largement diffusées à l’échelle internationale dans les milieux professionnels. Une analyse plus approfondie révèle cependant l’influence des cultures nationales et le poids des contextes locaux dans la mise en œuvre de ces principes généraux.

    Les conceptions du fait urbain ont ainsi inspiré des politiques d’aménagement du territoire initialement très différentes en Suisse et en France.

    En Suisse, l’aménagement du territoire fut, à l’origine, influencé par des idéologies anti-urbaines, renvoyant aussi bien à des considérations d’ordre moral qu’à une peur de la domination politique des villes. Sur le plan idéologique, on retrouve par ailleurs l’influence des doctrines ruralisantes de la première moitié du XXe siècle (Walter, 1994). C’est en référence au principe d’autosuffisance alimentaire qui s’impose dans les années 1940 qu’est votée en 1952 la loi fédérale sur la protection agricole, dont les différentes traductions cantonales ont eu pour effet de limiter l’extension urbaine. La rareté du sol et la protection des ceintures vertes agricoles se sont ainsi durablement imposées comme des principes directeurs de l’aménagement du territoire, notamment dans les espaces les plus contraints, comme celui du canton de Genève.

    Alors que la prise en compte de la spécificité des espaces urbains est récente en Suisse, en France, la question urbaine fut constitutive du renouveau de la politique nationale d’aménagement du territoire dans les années 1960. Cette politique se fondait initialement sur des objectifs et des outils de redistribution de la croissance économique et de rééquilibrage entre Paris et les grandes agglomérations de province. Les schémas de développement et d’aménagement urbain (SDAU) des années 1970 renvoient à une approche hiérarchique de la croissance urbaine, où le développement urbain périphérique est conçu comme un moyen de limiter le poids du centre, voire de compenser les conséquences de l’exode rural qui s’est accéléré dans les années 1950. Dans cette approche, la rareté du sol ne constitue pas un facteur limitant de l’expansion urbaine, en dehors de contextes locaux très spécifiques.

    La comparaison franco-suisse nous a par ailleurs permis de questionner l’influence relative de la sensibilité environnementale en matière de planification urbaine et de politique de transport.

    La prise en compte de la question environnementale en Suisse est ancrée dans une tradition ancienne d’intervention publique pour la protection du paysage. De la fin du XIXe siècle et jusqu’aux années 1960, cette régulation s’est fondée sur la protection d’éléments ponctuels qui participent de la constitution d’un « paysage national » (Nahrath, 2008). Dans les années 1960, la prise de conscience d’une forte augmentation de la pression exercée par les activités humaines sur l’environnement a incité la mise en place d’une véritable politique fédérale de protection du paysage. La loi sur l’aménagement du territoire (LAT) de 1979 est directement influencée par ces enjeux paysagers, à travers la lutte contre le mitage par les constructions et la protection des zones sensibles. Puis les années 1980 marquent un tournant dans l’appréhension de la question environnementale, en formulant de manière globale les problèmes de pollution atmosphérique. Dans le contexte très médiatisé des « pluies acides », qui entraîne la convocation d’une séance extraordinaire du Parlement de la Confédération helvétique, l’accent est mis sur la régulation des émissions polluantes liées à l’industrie et au trafic motorisé. La réduction des nuisances environnementales figure ainsi parmi les enjeux du projet de modernisation du réseau ferroviaire suisse, Rail 2000, adopté à la suite d’un vote national en 1987. Par ailleurs, le vote de la loi fédérale sur la protection de l’environnement, en 1983, s’accompagne de la définition de normes de bruit et de pollution qui visent à limiter le développement de l’urbanisation là où les seuils maximaux sont dépassés.

    Comparativement, la prise en compte à l’échelle nationale de la protection de l’environnement dans le champ des transports et de l’urbanisme est beaucoup plus tardive en France. Il faut attendre le vote de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, en 1996, pour que la question de la réduction des émissions du trafic automobile inspire un renouveau de la planification locale des déplacements, à travers la relance des plans de déplacements urbains (PDU). Quelques années plus tard, la loi d’orientation sur l’aménagement du territoire (loi Voynet) et la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) déclinent les enjeux de développement durable en un certain nombre d’objectifs relatifs à la maîtrise des circulations automobiles, à l’équilibre entre développement et renouvellement urbain et à l’urbanisation prioritaire des zones les mieux desservies par les transports collectifs.

    Si le poids de la question environnementale dans la promotion de modes alternatifs à la voiture particulière semble indiscutable, en Suisse comme en France, son rôle dans la mise en œuvre de politiques coordonnant urbanisme et transports apparaît plus ambigu. L’analyse des plans de déplacements urbains issus de la loi sur l’air, en France, avait déjà souligné la faiblesse de l’appropriation locale des objectifs globaux de maintien de la qualité de l’air et d’utilisation rationnelle de l’énergie (Offner, 2003). On peut par ailleurs souligner une certaine incompatibilité entre le recours au zonage, qui dérive de l’application de normes de bruit, de pollution ou de critères de protection des zones naturelles et la recherche d’une articulation optimale entre formes urbaines et réseaux de transport, qui s’appuie sur des critères de mixité entre zones d’habitat et d’activités. Afin de lutter contre le risque de segmentation urbaine découlant des zonages, le canton de Berne a récemment mis en place un critère dit de « pondération des trajets », tenant compte du trafic généré par la création de nouvelles activités dans le choix de leur implantation.
     

     

    2/ La cohérence institutionnelle n’est pas un préalable au changement, mais une conséquence du changement

    La mise en œuvre de politiques coordonnant la planification urbaine et le développement des réseaux de transport ne dépend pas seulement de l’évolution des enjeux énoncés à l’échelle nationale, ni des priorités définies à partir des contextes locaux. L’architecture institutionnelle joue également un rôle important, en établissant les règles du jeu des acteurs impliqués dans l’élaboration de ces politiques. En France, l’idée communément admise est que le morcellement institutionnel constitue un obstacle à la définition et à l’application de politiques publiques cohérentes. Un des principaux leviers du changement reposerait donc sur la réforme des institutions territoriales. La comparaison entre la France, Etat-nation ayant progressivement décentralisé ses compétences, et la Suisse, Etat fédéral dont le système politico-administratif n’a que très peu évolué au cours de la période, s’est révélée particulièrement pertinente pour mettre à l’épreuve cette assertion vis-à-vis de la coordination entre transport et urbanisme.

    Ainsi l’existence d’institutions intégrant les compétences de transport et d’urbanisme à l’échelle de l’agglomération ne suffit-elle pas à la mise en œuvre de politiques coordonnées. En attestent tout d’abord les trajectoires des deux agglomérations françaises, Strasbourg et Bordeaux, qui furent dotées par l’Etat de communautés urbaines à la fin des années 1960. Malgré l’existence de ces structures de coopération intercommunale intégrées, ce sont les communes qui conservent, pour l’essentiel, le pouvoir décisionnel en matière d’urbanisme, alors que la structure communautaire a été mise à profit pour développer les services de transports urbains et gérer un certain nombre de voiries structurantes. Le stationnement et l’entretien de la voirie communale restent également du ressort des communes. La segmentation géographique et technique des compétences a été renforcée par la résistance des élus locaux face à la création autoritaire des communautés urbaines. Dans les deux agglomérations, un pacte politique fondé sur le principe de non-ingérence de la structure communautaire dans les affaires communales a permis d’en neutraliser tout caractère contraignant. Ce mode de fonctionnement consensuel se traduit notamment par l’absence de priorités d’aménagement définies collectivement et qui pourraient s’imposer aux stratégies de développement communales.

    La segmentation sectorielle est également très marquée dans le cas genevois, mais à la différence de ce que l’on peut observer dans les deux agglomérations françaises, elle n’est pas associée à un morcellement géographique du pouvoir politique. Au contraire, le canton de Genève est l’un des cantons en Suisse où l’autonomie des communes est la plus faible, les marges de manœuvre de ces dernières en matière d’aménagement de l’espace comme d’organisation des transports étant très limitées. Malgré cette double intégration technique et géographique des compétences, on assiste depuis les années 1980 à une sectorisation croissante des procédures et des projets, en particulier dans le champ des transports. Le renouveau des réflexions sur les transports publics, qui s’est accompagné au début des années 1990 d’une réflexion sur la circulation dans le canton de Genève et la politique de report modal (Circulation 2000), ne fait aucune référence aux problématiques d’urbanisme. A partir de cette période, les plans directeurs de transports et les projets d’aménagement, auparavant regroupés au sein du plan directeur cantonal, ont par ailleurs été élaborés séparément (Kaufmann, Sager, Ferrari et Joye, 2003).

    Par ailleurs, le cas de Berne montre que la coordination urbanisme-transport peut émerger en l’absence d’institutions intégrées à l’échelle de l’agglomération. A l’inverse de Genève, et comme dans la plupart des autres cantons suisses, l’autonomie communale dans le canton de Berne est importante : ce sont les communes qui sont compétentes en matière d’aménagement de leur territoire, d’organisation des services de transports urbains et de stationnement. L’une des originalités du contexte bernois tient, par ailleurs, à l’existence de plusieurs régions d’aménagement et de développement, créées dans les années 1970 sous forme d’associations communales regroupant la quasi-totalité des communes du canton. Pendant une vingtaine d’années, le rôle de l’association communale de l’agglomération de Berne, la Verein Region Bern (VRB), s’est essentiellement limité à la représentation des intérêts des communes auprès du canton. La réforme institutionnelle destinée à renforcer les prérogatives de l’association en matière de développement et d’aménagement de l’agglomération n’a été engagée qu’à partir des années 1990 et sans remettre en cause les principes de libre adhésion et d’autonomie communales – toute tentative inverse se heurtant à une forte opposition des citoyens comme des élus. Parallèlement, le canton de Berne, à la suite du vote de la loi sur les transports publics de 1993, a incité à la création de conférences régionales des transports afin d’améliorer la mise en cohérence des offres de transports publics aux différentes échelles et de favoriser la coordination entre transports publics et individuels. La Conférence des transports de Berne (RVK4) a été créée en 1994 et regroupe 87 communes.

    Les réorganisations institutionnelles à visée intégrative sont donc postérieures aux pratiques de coordination urbanisme-transport qui émergent à l’échelle de l’agglomération de Berne à partir des années 1980, aussi bien dans les démarches de planification (à l’échelle régionale comme à l’échelle cantonale) que dans l’élaboration des projets. L’institutionnalisation progressive de la coordination, à Berne, procède d’un compromis constamment renégocié entre efficacité des structures de gouvernance et défense de la démocratie de proximité.
     

     

    3 Loin de l’image statique de la cohérence, la coordination apparaît comme un processus de régulation des décalages entre le développement des réseaux, la croissance urbaine et l’évolution des mobilités

    Au-delà des aspects idéologiques et institutionnels, les changements d’orientation et de pratiques en matière de coordination urbanisme-transport sont fortement influencés par les jeux d’acteurs locaux et la manière dont ils défendent leurs intérêts.

    L’histoire témoigne, par exemple, du poids des logiques économiques dans le développement des grands réseaux techniques urbains, qui doit beaucoup à l’initiative et aux intérêts privés. Ces réseaux s’étendirent d’abord là où la demande était solvable, dans les zones les plus densément peuplées. A l’inverse, dans les zones où ces réseaux risquaient d’induire une urbanisation nouvelle et de créer des valeurs foncières, les propriétaires urbains se montrèrent généralement hostiles à leur extension (Gaudin, 1989). Dans ce contexte, le zonage s’est peu à peu imposé comme un moyen de justifier l’action publique et d’en clarifier les règles pour les propriétaires : l’expropriation par zone permettait de contrôler les prix du foncier et les densités résidentielles. Selon Gabriel Dupuy (1991), cette généralisation du zonage a contribué à reléguer les réseaux « dans une fonction subalterne de technique circulatoire », retardant l’avènement d’un « urbanisme réticulaire », exploitant pleinement les avantages issus du développement des réseaux urbains.

    L’analyse des jeux d’acteurs locaux atteste en effet de l’importance des conflits d’intérêts qui opposent une « vision aréolaire » de l’aménagement urbain, définie par des zones et des frontières, à une « vision réticulaire », qui transgresse les frontières pour tenir compte du développement des réseaux et des flux. C’est de la confrontation de ces visions contradictoires qu’émergent les tentatives de conciliation qui aboutissent, selon les périodes et selon les degrés de tension ou de discordance, soit au renforcement des logiques de frontière, soit à l’articulation d’intérêts territorialisés. En d’autres termes, loin de la conception idéalisée et statique de la cohérence entre transport et urbanisme, les pratiques de la coordination relèvent d’un processus de régulation des décalages entre le développement des réseaux, l’évolution de leurs usages et la croissance urbaine.
    La trajectoire bernoise est particulièrement illustrative de cette quête d’équilibre constamment renégociée. Malgré le lissage opéré par le temps – les acteurs interrogés parlent volontiers des trente années de pratique de la coordination urbanisme-transport à Berne –, l’histoire des politiques locales met en évidence les tensions et les conflits qui ont émaillé chaque étape du processus. La coordination urbanisme-transport résulte d’un élargissement progressif des problématiques, de l’aménagement de la ville-centre à celui de l’agglomération puis du canton.
     
    Les agglomérations transfrontalières offrent des exemples particuliers du poids des jeux d’intérêts locaux dans la coordination entre transport et urbanisme, en raison de l’influence exercée par les différentiels de salaires, les coûts du foncier et la fiscalité locale. Les situations des agglomérations de Strasbourg et de Genève sont, à cet égard, très différentes : alors que l’attraction de Strasbourg ne s’exerce que faiblement sur le territoire allemand, celle de Genève déborde en effet largement les limites cantonales du côté français.

    Dans le cas de Genève, les questions d’aménagement urbain et de déplacements sont particulièrement prégnantes dans les relations entre les collectivités suisses et françaises. Les dysfonctionnements croissants du système de transports genevois, qui ont orienté les priorités cantonales vers l’amélioration de l’offre de transports publics au cours des années 1980, apparaissent comme indissociables de la prise en compte effective, dans les documents de planification, de l’échelle de l’agglomération transfrontalière.

    Depuis la fin des années 1980, l’accélération de l’étalement urbain s’est en effet accompagnée d’une forte augmentation des flux pendulaires entre la Suisse et la France, provoquant l’engorgement des voies routières d’accès à Genève. La mise en place d’un mode de transport collectif lourd entre la Suisse et la France devient une priorité. Dans les années 1990, un projet de réalisation d’un réseau express régional est élaboré. L’intervention d’un nouvel acteur sur la scène locale, la Coordination économique et sociale transfrontalière (CEST), se révèle décisive dans l’amorce de négociations franco-suisses autour de la mise en place d’une desserte transfrontalière en transports collectifs. Cette organisation, qui cherche à favoriser la concertation entre les syndicats implantés de part et d’autre des frontières nationales, défend les intérêts spécifiques des travailleurs frontaliers selon une logique d’action qui vise à amoindrir le caractère hermétique des frontières nationales. Toutefois, malgré l’efficacité de sa médiation, les négociations entre le canton de Genève et les communes de l’agglomération annemassienne s’enlisent, chacune des parties renvoyant à l’autre une fin de non-recevoir à propos du financement de la ligne. Il faut attendre le début des années 2000 pour que soit relancé un projet de ligne ferroviaire entre Genève et Annemasse, le projet Ceva.
     
    Au cours des dix dernières années, le renouveau de la planification stratégique territoriale à l’échelle de l’agglomération franco-valdo-genevoise témoigne d’une volonté commune des autorités suisses et françaises de faire progresser la coopération transfrontalière. Le jeu d’intérêts a évolué en faveur d’un rééquilibrage du rapport de force entre les communes françaises et le canton de Genève. En échange de leur contribution à l’amélioration de l’offre de transports publics, les communes françaises réclament un desserrement de l’emploi sur leur territoire. La brutalité avec laquelle le canton de Genève a pris l’initiative sur le projet Ceva ne facilite pourtant pas les négociations. Les communes françaises, non compétentes en matière de desserte ferroviaire, ont été dessaisies des discussions au profit de la région Rhône-Alpes et de l’Etat français. Face aux réticences de la France à participer au financement de la ligne, le canton de Genève a menacé de ne plus abonder les « fonds genevois », mis en place dans les années 1970 afin de compenser les coûts d’équipements publics liés à l’importance des actifs transfrontaliers résidant en France. L’avenir de Ceva, fer de lance de la politique d’aménagement transfrontalière, ne semble donc pas totalement scellé.

     

     

     

    LE CHANGEMENT PAR LA POLITIQUE

     

    Au-delà des visions idéales de la « cohérence » urbanisme-transport véhiculées par les documents de planification, les histoires locales révèlent à la fois la diversité des points de vue et de leur agencement et l’importance des conflits idéologiques relatifs à la question du rapport entre ville et transports. Ainsi, en 1972, à Berne, le rejet par votation populaire du projet d’autoroute urbaine de la H-Lösung, qui marque le début de la « trajectoire bernoise », intervient quelques mois seulement après l’acceptation d’un autre projet d’aménagement, celui de la Bubenbergplätz, qui accordait tout l’espace de circulation aux automobiles au détriment des piétons, renvoyés à des passages souterrains. De même, à l’heure actuelle, la coexistence de plusieurs registres de légitimité des politiques de transport et d’urbanisme, se référant à la compétition métropolitaine, à la protection de l’environnement ou à la lutte contre les inégalités sociales, rappelle que le débat sur les objectifs et sur les moyens de gérer les mobilités spatiales, ou la nécessité de les réguler, est loin d’être tranché.

    Or c’est bien de la confrontation de ces différents registres de légitimité et de l’expression de conflits d’intérêts que peuvent émerger les tentatives de conciliation et de coopération des acteurs. La coordination entre transports et développement urbain ressort finalement comme étant un cas particulier d’un problème d’ordre plus général, relatif aux capacités de régulation par les pouvoirs publics locaux de réseaux et de mobilités qui, par essence, débordent leurs périmètres de compétence.

    Sur le pan institutionnel, c’est donc bien la question de la coopération entre les acteurs territoriaux qui prédomine, plutôt que la création d’institutions « cohérentes par construction », qui seraient à nouveau rapidement dépassées par les dynamiques socio-spatiales, dans leurs périmètres comme dans leurs compétences.

    Sur le plan conceptuel, les représentations actuelles de la cohérence urbanisme-transport cantonnent la réflexion urbaine sur la quête de solutions radicales, structurelles, déconnectées des usages comme des conditions d’appropriation de nouveaux choix d’aménagement par les acteurs politiques. Le modèle de la « ville durable », fortement inspiré des exemples suisses et allemands d’un urbanisme favorable à un usage élevé des transports collectifs, néglige les problématiques relatives au développement urbain et à l’aménagement des espaces les plus dépendants de la voiture particulière. En France, les outils de la planification urbaine séparent désormais la programmation des axes routiers de celle des infrastructures ferroviaires. En faisant de la route un sujet tabou, incompatible avec le modèle de la « ville durable », le risque est d’empêcher certaines questions de constituer des problèmes politiques, en particulier l’adaptation des espaces périurbains, a priori vulnérables du point de vue de la dépendance énergétique et du vieillissement des populations.

     

    Par Caroline GALLEZ, chercheuse à l’Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (Inrets), laboratoire Ville-Mobilité-Transport, université Paris Est, et Vincent KAUFMANN, professeur de sociologie, directeur du laboratoire de sociologie urbaine, Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL)

  • Les nouveaux habits de la gare Saint-Lazare

    Les nouveaux habits de la gare Saint-Lazare

    C’est le plus gros chantier de bâtiment de France : la nouvelle gare Saint-Lazare, seconde gare la plus fréquentée d’Europe, sort de terre. D’ici 2013 les travaux, démarrés en 2003, vont faire émerger une station internationale lumineuse et un centre commercial. Gare Saint-Lazare, depuis des mois, voire des années, les quelque 450 000 voyageurs quotidiens qui vont prendre leur train zigzaguent parmi palissades et panneaux « temporaires ». Une sorte de rideau géant placé devant une scène de théâtre monumentale, le public en place, mais attendant toujours que l’on frappe les trois coups. Ce devrait être chose faite en 2012, une fois achevé ce qui est actuellement le plus important chantier d’Ile-de-France, et même le plus important de France concernant une rénovation de bâtiment. Un chantier, baptisé Cœur Saint-Lazare, qui a débuté en 2003. Et mené, c’est l’une de ses difficultés majeures, sans interrompre les circulations, en garantissant la continuité de service pour les voyageurs.

    Le spectacle derrière le rideau est impressionnant, d’une ampleur exceptionnelle. « Une opération hors normes. Un tour de force et un chantier de rénovation sans précédent », n’hésite pas à dire Sophie Boissard, directrice générale Gares & Connexions à la SNCF. Et d’abord « emblématique de ce que l’on veut et va faire dans les diverses gares du réseau ».

    Seconde gare d’Europe en termes de flux de voyageurs, Paris Saint-Lazare n’avait connu aucune rénovation importante depuis 1970. « Son histoire, c’est celle d’une pelote de branchements de stations de métro sur le bâtiment historique, avec des couloirs. C’était devenu, au fil du temps, assez inextricable », résume Jean-Marie Duthilleul. Ces « branchements » de métros mais aussi de bus et de RER ont, en effet, entraîné des cheminements souvent peu lisibles, peu confortables, et de toute façon aujourd’hui sous-dimensionnés. « Il s’agissait de tirer la composition de la gare le plus près possible des gens qui arrivent en métro. De supprimer la césure entre les deux, d’aller chercher les gens là où ils sont », souligne le responsable de l’Arep, laboratoire de recherche « sur les espaces de la ville en mouvement » pour le groupe SNCF. « Pour cela, nous avons agrandi la gare par en dessous. »

    Donc tout revu en profondeur. Avec, au centre du projet Cœur Saint-Lazare en cours de réalisation, la création au droit de l’ancienne salle des pas perdus d’un vaste hall de plus de 200 mètres sur 18, destiné à relier le niveau du métro et le niveau rue à celui des quais. Dans un espace baigné de lumière naturelle, « avec une verrière qui fait descendre le soleil jusqu’en bas », il doit accueillir tous les cheminements entre le train, la ville et ses transports. Et chacun doit pouvoir demain y trouver aussi, sur son trajet, commerces, services, informations nécessaires à la vie quotidienne.

    Après la rénovation du quai transversal, la construction de l’entrée rue d’Amsterdam et de l’espace de ventes Grandes lignes, le chantier qui a débuté en 2003 vit actuellement une nouvelle étape qui s’achèvera en 2012. Ce troisième épisode va permettre, en particulier, la création de quelque 10 000 m2 de commerces, avec 80 boutiques et des services, notamment… ceux de la SNCF. Car, comme le souligne Jean-Marie Duthilleul, un peu ironique, « cela reste une gare, pas seulement une galerie marchande ». Le terrassement de la salle des pas perdus doit s’achever en février 2011.

    Au programme d’ici là, l’intégration en son cœur d’une trémie, support d’escaliers mécaniques et source de lumière pour le nouveau hall d’interconnexion. Ce pôle d’échanges, au niveau du métro, reliera la gare aux lignes 3, 12, 13, 14 du métro et au RER E. Les aménagements intérieurs devraient débuter en septembre 2011, visant une amélioration du confort acoustique, de la signalétique, du mobilier… À terme, 21 nouveaux escaliers mécaniques et ascenseurs permettront un accès et une vision de la gare depuis l’ensemble des niveaux. Parallèlement, 250 places de parking souterrain, en sous-sol, seront réparties sur deux niveaux. Ceci grâce à l’agrandissement de la gare en profondeur.

    En 2012-2013, la touche finale sera apportée au projet avec la réhabilitation des parvis Rome et Le Havre, qui tissent le lien avec le quartier, ainsi qu’à celle de la rue intérieure. Le but : améliorer les liaisons avec les transports urbains. Et, pour plus de transparence, de grandes baies vitrées dévoileront le cœur de la gare depuis les parvis. C’en sera alors fini des années palissades… Pour un budget global conséquent, estimé aux conditions économiques de 1999 à quelque 164 millions d’euros, dont 63 « portés » par la SNCF.
    Ce coût important illustre une démarche d’ensemble de la nouvelle branche du groupe SNCF, Gares & Connexions. Où l’on n’hésite plus à s’allier au privé pour monter des opérations de grande envergure. « Cela permet de financer ce que l’on n’aurait absolument pas les moyens de faire », insiste Sophie Boissard. « En cinq ans, nous aurons deux milliards d’euros à investir sur les gares, quatre à cinq dans les dix ans. La SNCF ne pourrait porter ces investissements sur ses fonds propres. Il faut trouver des partenariats. »

    Gares & Connexions n’est donc pas partie seule dans cette aventure. Le promoteur et constructeur, c’est Spie Batignolles. Et, surtout, Klépierre et sa filiale Ségécé, respectivement investisseur et concepteur du nouveau centre commercial de 10 000 m2 dans la gare, qui apportent leur « savoir-faire » pour cette métamorphose. Autrement dit, la gestion de cet espace commercial. Le groupe a investi près de 140 millions dans le projet. En juillet 2008, il a signé avec la SNCF une autorisation d’occupation du territoire d’une durée de 40 ans. Il réalise la commercialisation du site et en assurera la gestion. Chacun en fonction de ses compétences. Dans ce quartier de Paris, particulièrement commerçant et attractif, Ségécé mise sur quelque 10 à 11 millions de loyers annuels. Comme on le dit de part et d’autre, c’est une opération gagnant-gagnant.
     

     

     

    UN VÉRITABLE CENTRE COMMERCIAL

     

    Plus de 10 000 m2 de surfaces commerciales, c’est ce que doit proposer en janvier 2012 la future gare Saint-Lazare. Un espace exceptionnel, situé dans l’un des quartiers les plus commerçants d’Europe, Haussmann, à proximité immédiate des « grands magasins ». Sur les trois niveaux du bâtiment donnant accès au métro, aux rues et aux quais, autour d’un atrium central, on trouvera 80 boutiques, services et espaces de restauration et trois moyennes surfaces. Les conventions d’occupation sont déjà signées pour ces trois enseignes :
    • Carrefour City, avec 550 m2 conçus pour « le voyageur nomade et citoyen ».
    • Monop’, avec 380 m2 pour « une aide à l’achat rapide », avec des paniers de produits frais, des plats cuisinés à réchauffer…
    • Virgin, avec 970 m2 pour une offre de produits loisirs et culture, musique, livres, jeux…
    Et plus du tiers des autres surfaces sont déjà attribuées ou réservées.

  • Allemagne-France : pour un urbanisme orienté vers le rail

    Allemagne-France : pour un urbanisme orienté vers le rail

    A quelles conditions le développement du rail peut-il contribuer à promouvoir la ville compacte, jugulant et inversant l’étalement urbain et la croissance automobile ? Le modèle allemand en la matière est-il importable en France ? Anne Grillet-Aubert apporte sa part de contribution au débat urbanisme et mobilité. Au cours des années récentes, le principe d’une urbanisation prioritaire des zones les mieux desservies par les transports publics est apparu comme un moyen de gérer à la fois la périurbanisation et de réguler la demande de déplacements en automobile (Gallez, Kaufmann, 2010). Caroline Gallez poursuit en soulignant les difficultés de mise en œuvre : la densification des secteurs situés à proximité des gares se heurte aux capacités d’urbanisation limitées et aux oppositions locales des riverains ou des élus. L’obstacle à une densification des quartiers est aussi souligné par la recherche Bahn.Ville portant sur les villes allemandes et françaises. La première phase du travail (2001-2004) partait du parti pris qu’une amélioration conjointe de l’offre ferroviaire des gares et de leurs quartiers, à travers une densification et une localisation judicieuse des activités, pourrait contenir l’usage de l’automobile. Dans la seconde phase de la recherche (2007-2009), l’accent a aussi été porté sur la disponibilité des sols, avec la création d’un observatoire du foncier à visée opérationnelle.
    À quelles conditions le développement du rail peut-il contribuer à promouvoir une ville compacte, jugulant et inversant l’étalement urbain et la croissance automobile ? Il convient de distinguer deux interrogations. L’amélioration des services ferroviaires peut-elle entraîner un report modal important vers le TC et répondre à la demande de mobilité ? la régulation de la demande de mobilité peut-elle alors accompagner une autre forme de ville ? Le cas des villes allemandes souvent citées en exemple représente à la fois un modèle spatial et d’aménagement urbain que nous chercherons à confronter aux contextes des villes et des réseaux ferroviaires français.
    Nous n’aborderons pas ici les aspects politiques et de mise en œuvre. La nécessaire coordination des politiques de transport et d’urbanisme représente un aspect crucial de la question et désormais un vaste champ de recherche qui dépasse le cadre cet article.

     

    1 – LE MODÈLE ALLEMAND DE PLANIFICATION

    L’urbanisme orienté vers le rail fait référence aux expériences de villes germaniques qui poursuivent sans faille une politique de développement des TC et des modes doux en cohérence avec l’urbanisme. Le développement des transports régionaux sur fer s’est renforcé au milieu des années 90 ; il suit la loi de régionalisation du transport de proximité de passagers de 1993, qui attribue aux Länder la compétence pour l’organisation, la gestion et le financement des transports de proximité. Ainsi, entre 1994 et 2006, l’offre en trains.kilomètres a progressé de + 28 % et la fréquentation en voyageurs.kilomètres de + 43 %. En 2006, l’offre était en Allemagne de 637 millions de trains.kilomètres (pour 151 en France) et la demande de 43 milliards de voyageurs.kilomètres (contre 10,8 en France) (Cours des comptes, 2009).
    La rareté du sol et les coûts fonciers motivent la planification. Ces principes servent différentes formes urbaines : de grandes villes comme Munich, la « seule grande ville d’Europe parmi 24 à ne pas avoir connu d’étalement urbain » (AEE, 2006), ont mis en œuvre une politique de renouvellement urbain, une reconstruction de la ville sur elle-même par le réemploi des friches ferroviaires, industrielles ou militaires au service d’une ville compacte. Les déplacements sont effectués à part égale en automobile et par les modes doux et les TC, notamment par un réseau de Schnell Bahn (TER) qui compte 800 000 voyageurs par jour (en comparaison, 60 000 voyageurs utilisent chaque jour le TER au niveau de l’étoile ferroviaire lyonnaise).
    Plus souvent, le modèle est celui des villes rhénanes précisément étudiées par la recherche Bahn.Ville. L’urbanisation tend aussi vers des formes compactes mais surtout vers une structuration polynucléaire. Les centres égrenés le long des lignes de TCSP sont éventuellement adossés à des quartiers ou à des communes périphériques. Un principe rigoureux de localisation des activités à proximité immédiate des dessertes ferroviaires ou de TCSP contient l’étalement et assure la croissance du trafic sur les lignes. Depuis 1998, en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, toute nouvelle construction est subordonnée aux transports en commun. Les pôles à urbaniser dépendent de leur accessibilité et aucun projet immobilier important n’est développé à moins de 500 m d’un arrêt de TCSP ou 1 000 m d’une gare, existants ou à créer. L’aide au logement exclut les zones périurbaines et n’est attribuée qu’aux logements situés à moins de 1 500 m d’un arrêt de TCSP ou d’une gare, ou bénéficiant de bus de rabattement vers ceux-ci. À Münster, l’expansion urbaine est orientée vers des pôles « bien situés », gelant toute urbanisation dans les secteurs qui ne répondent pas aux critères de desserte en TC. La ville a acquis massivement des terrains et possède presque la moitié des surfaces actuellement constructibles, accessibles en transports en commun (Hecker, 2007). Comme l’écrit Francis Beaucire, la compacité et la densité justifient l’investissement en faveur des TC sans avoir besoin de recourir à l’argument écologique. Le développement durable renforce la légitimité de politiques urbaines économes en tout (sol, énergie) (Beaucire, 2007). L’aménagement des espaces publics encourage les modes doux (vélos et marche) et facilite l’accessibilité au réseau ; la qualité du service (cadencement, fréquence, densité des gares ou arrêts) offre des alternatives réelles à l’automobile. La densification induit une croissance du trafic sur le réseau et une spirale vertueuse est engagée entre aménagement des espaces publics, usage des TC et urbanisation. Le système assure aussi le financement des TC.
    Toutefois, l’Allemagne n’a pas renoncé à l’automobile : les taux de motorisation y sont élevés, les réseaux autoroutiers bien maillés et de nombreuses villes peinent à endiguer le développement périurbain. La part modale de l’automobile au niveau national est cependant nettement inférieure à celle de la France, l’une des plus importantes en Europe.
    Comparant les territoires traversés par le tram-train de Karlsruhe aux secteurs desservis par les lignes qui rayonnent autour de Nantes, Francis Beaucire et Pierre Emangard soulignaient au début des années 90 la divergence des densités moyennes, trois fois supérieures à Karlsruhe à celles de la couronne périurbaine ligérienne, et le poids différent de l’agglomération centrale, nettement inférieur dans la ville germanique (49 % contre 81 %). La comparaison montrait aussi des gares et arrêts plus nombreux sur la ligne allemande. En somme, service offert, armature urbaine et poids démographique différaient radicalement. Les auteurs remarquaient que faute d’une densité suffisante une exploitation intense accroîtra la différence entre les charges et les recettes d’exploitation (Beaucire, Emangard, 2000). Le transfert du modèle ne semble pas immédiat car le niveau de démonstration exigé est plus élevé et doit remonter le courant contraire de l’héritage territorial (Beaucire, 2007), ce qui invite à porter plus d’attention aux dynamiques territoriales en cours et aux relations entre formes des villes et réseaux d’infrastructures.

     

    2 – TERRITOIRES ET MOBILITÉS

    Des images très contrastées des évolutions possibles des villes ont été établies au début des années 90 par trois chercheurs de l’Inrets, A. Bieber, J.-P. Orfeuil et M.-H. Massot ; trois grands types urbains (rhénan, californien et saint-simonien) associant développement spatial et schémas de la mobilité ont été identifiés. Les déplacements n’apparaissent plus comme le simple résultat de la localisation des activités mais comme une forme indissociable d’une structure territoriale et sociale.
    Le modèle rhénan désigne un réseau de centres denses mais de taille limitée reliés par les lignes ferrées ; caractérisé par une part importante de la mobilité en TC, il repose sur une forte maîtrise de l’urbanisation ; dans le scénario californien, l’urbanisation correspond à une très forte extension des territoires suburbains exploitant une offre foncière et immobilière à coûts réduits, l’essentiel des déplacements y sont individuels et automobiles ; dans le scénario saint-simonien, la ville-centre concentre l’essentiel des activités et des rentes foncières, tout en appuyant le développement sur des sites spécialisés, éloignés et bien reliés au centre par de grandes infrastructures routières et de transports publics. La congestion régule la mobilité.
    La région rhénane est caractérisée par de très fortes densités et une rareté de l’espace ouvert à l’urbanisation ; la Californie, à l’inverse, par une abondance d’espace et de faible densité ; dans le scénario saint-simonien, l’espace périphérique est limité. Si on confronte ces scénarios aux réalités géographiques des villes françaises et aux évolutions de la mobilité quotidienne, les distinctions apparaissent moins tranchées. Les relations entre morphologies métropolitaines et réseaux d’infrastructures dessinent d’autres configurations.

    La métropolisation
    Deux phénomènes caractérisent aujourd’hui les dynamiques territoriales : la métropolisation et l’étalement urbain. La métropolisation consiste en une concentration du peuplement et des activités à l’échelle des régions urbaines, un renforcement des centralités en rapport avec la mondialisation et la compétitivité accrue entre métropoles. La zone d’attractivité des grandes agglomérations s’étend bien au-delà des limites communales de la ville-centre et les réseaux rapides intègrent des villes secondaires dans le fonctionnement métropolitain.
    Toutefois, la métropolisation ne profite pas seulement à la ville-centre, elle renforce aussi les polarités secondaires proches. A l’échelon départemental, on observe de grandes variations locales de l’armature urbaine et de l’attractivité des villes. Bordeaux domine clairement les échanges du système urbain de la Gironde ; Toulouse et Montpellier se partagent de manière à peu près égale la quasi-totalité des fréquentations à partir des autres communes de l’Hérault ; huit villes du département du Nord se partagent de manière presque équivalente les échanges sur les communes avoisinantes.
    Le développement important des réseaux à grande vitesse, qui vise l’amélioration de l’accessibilité nationale ou internationale des métropoles et notamment de leurs grands centres d’affaire, a joué un rôle incertain dans les systèmes métropolitains. Si les localisations de fonctions du tertiaire supérieur dépendent d’une accessibilité nationale, c’est-à-dire d’une position dans les réseaux à grande vitesse, une gare ne suffit pas seule à attirer des activités ; elle représente une opportunité en fonction des dynamiques urbaines et des stratégies de développement local. Bien que le rôle moteur et cohérent avec les stratégies d’aménagement soit généralement annoncé, les gares TGV ont rarement accompagné le développement de zones d’emploi. La localisation des gares TGV loin des villes, gare bis ou betteraves, l’absence de connexions avec les réseaux ferrés régionaux et leur inaccessibilité par les TC sont portées aux principaux chefs d’accusation d’une logique ferroviaire autoréférentielle et d’une forte tendance à l’extraterritorialité de la grande vitesse ferroviaire française. Le procès n’est plus à faire, mais le débat reste ouvert et concerne aujourd’hui la desserte des territoires bientôt traversés par les nouvelles lignes TGV.
    L’impératif de la grande vitesse a aussi orienté les tracés des autoroutes. Toutefois, leur accès appelle inévitablement des connexions avec le réseau routier. Les lieux de connexions, échangeurs et sorties d’autoroutes situés à proximité des villes sont devenus très attractifs pour les entreprises et induisent un trafic interne à l’agglomération. Ainsi, les voies rapides urbaines destinées au transit sont toujours plus empruntées pour des déplacements internes aux agglomérations. L’usage détourne l’ouvrage de sa fonction initiale et en corrompt les logiques initiales.

    L’étalement urbain
    L’étalement urbain est une déconcentration à l’échelle de la ville. L’expansion des territoires urbanisés dépend principalement de la formation de zones d’habitat de très basses densités, généralement externes aux périmètres des PTU et des réseaux ferrés mais bien reliés aux réseaux routiers. Résultat tangible d’une faible maîtrise des sols et d’une politique du logement depuis quarante ans très favorable à l’acquisition de maisons individuelles, l’étalement contribue au grignotage des espaces naturels et agricoles et à la forte croissance démographique des secteurs périphériques et des communes rurales.
    La ville diffuse s’affranchit de la ville-centre et son existence dépend de plus en plus  de centralités secondaires. La nouvelle configuration spatiale des aires urbaines a modifié la géographie des flux. Si l’on s’attarde aux déplacements domicile-travail mieux connus et plus étudiés, on constate un éloignement croissant des zones d’emploi des lieux d’habitat, plus accentué en périphérie qu’au centre malgré le renforcement de cette première zone d’emploi. En effet, on travaille toujours plus souvent dans une autre commune que celle où l’on réside. La croissance globale des distances parcourues dépend alors de l’allongement des trajets quotidiens et du nombre croissant d’actifs concernés, c’est-à-dire d’une généralisation de la dissociation spatiale entre zones d’emploi et d’habitat, qui n’est plus l’apanage des secteurs où domine la fonction résidentielle. Les actifs des pôles de banlieue travaillent dans leur commune, dans le centre mais de plus en plus souvent dans d’autres pôles de banlieue qui se renforcent et dont l’aire d’attraction s’étend (D. Mignot, A. Aguilera, J.-L. Madre, 2004).
    Les destinations des déplacements se diversifient. Les migrations pendulaires sont toujours plus souvent à destination des pôles secondaires. La part des flux radiaux et internes à la ville centre diminue au profit des flux externes (entre centre et banlieue ou périphérie et de façon plus sensible entre la périphérie et la banlieue) et des échanges entre bassins, en forte progression.
    En d’autres termes, la polarisation des métropoles s’appuie sur un réseau consolidé de villes, dans lequel le poids de la ville centre diminue. De moins en moins d’actifs habitent d’ailleurs les pôles d’activités, préférant s’installer dans d’autres communes. Les choix de localisation divergents vont moins à l’encontre de la formation de villes compactes et d’une mixité fonctionnelle que d’une ségrégation beaucoup plus radicale et à une autre échelle que ne l’ont été les spécialisations fonctionnelles issues du zoning et de l’urbanisme des années 60.
    Le rapprochement des actifs de leurs pôles d’emploi est alors apparu aux chercheurs comme un enjeu majeur pour la puissance publique. Marie-Hélène Massot et Emre Korsu ont calculé que « si les tous les actifs de la région francilienne résidaient à moins de 30 minutes de leur emploi, les distances entre domicile et travail des ménages seraient réduites de 31 %. Cela concernerait 22 % d’actifs résidant et travaillant en Ile-de-France » (M.-H. Massot, E. Korsu, 2006).
    L’objectif d’une maîtrise des distances parcourues par une réduction des espacements entre activités conduit à l’exploration d’une ville cohérente, une configuration urbaine dans laquelle chaque individu disposerait « d’un panier d’emplois et de services accessibles à X minutes de sa résidence » (J.-C. Castel).
    La desserte des territoires périurbains par les TC constitue une seconde hypothèse de maîtrise de la croissance du trafic automobile. Le périurbain est en effet considéré par les techniciens et les acteurs opérationnels comme le principal enjeu territorial pour le ferroviaire. La pertinence du train étant d’ailleurs accrue par l’éloignement croissant des lieux d’emploi.

     

    3 – LES POSSIBLES DÉVELOPPEMENTS DU RAIL

    Le TGV est un concurrent redoutable pour la desserte point à point pour des distances entre 400 et 800 km. La grande vitesse a incontestablement permis à la SNCF de capter une part importante du trafic aérien sur les liaisons entre métropoles, occasionnant des pertes considérables aux compagnies aériennes sur les liaisons Paris – Marseille ou Paris – Nantes. Le développement des TER engagé depuis le transfert aux régions du transport ferroviaire a induit une croissance forte du trafic qui inquiète peu l’industrie automobile. Selon le président de la SNCF, dans sa réponse aux questions posées par la Cour des comptes sur les TER en novembre 2009, « (…) du point de vue de la progression du transport public ferroviaire, la décentralisation des compétences a été un succès. Comme le souligne le rapport, le trafic a progressé de 55 % entre 1997 et 2007. Il a de nouveau progressé de 10 % en 2008. Le rapport analyse bien les principaux facteurs de croissance qu’ont été la progression de l’offre, les modernisations des matériels et des gares, les tarifications nouvelles attractives, fruit de la politique des régions. Mais le rapport considère que la part de marché du TER reste marginale (1,32 % en 2007), même si elle a fortement augmenté. (…) Si on rapporte le trafic TER au potentiel captable, nous estimons que la part de marché est de 10 %, alors qu’elle était inférieure à 8 % avant la décentralisation. Ce ratio montre qu’il reste une marge de progression significative qui ne pourra se concrétiser que par une politique volontariste ».
    Ce succès est celui d’un rattrapage, il corrige les effets d’une politique ferroviaire qui privilégie la grande vitesse. Ainsi, les trafics français et allemands sont équivalents en termes d’utilisation par les voyageurs, mais avec des proportions inversées entre le transport régional (deux tiers du trafic allemand) et le transport de grandes lignes (deux tiers du trafic français) (S. Seguret, 2010). Le développement des TER apparaît cependant susceptible de se poursuivre.

    Le réseau hérité
    La situation des étoiles ferroviaires souvent en limite des zones denses des agglomérations et la répartition des 3 000 gares du réseau ferré français distribuées à part égale entre les pôles, les communes périurbaines, les zones rurales et les petits bourgs, les deux tiers se situant dans les aires urbaines (agglomérations et couronnes périurbaines), ouvre des perspectives de dessertes assez larges. Une enquête récente de la Fnaut montre que les étoiles ferroviaires de grandes agglomérations comme Le Mans, Tours et Orléans, souvent sous-utilisées, offrent aujourd’hui de nombreuses opportunités. Grenoble, Nancy ou Tours ont des projets de renforcement de l’offre de TER sur ces lignes pour la desserte de secteurs périurbains. L’exploitation des lignes existantes ne se limite pas aux grandes agglomérations françaises et peut aussi concerner des secteurs très périphériques, comme entre Colmar et Metzeral, et de nombreuses lignes désaffectées pourraient offrir un support pour un service de TCSP, par exemple, entre Cannes et Grasse.
    Un projet de desserte ferroviaire n’a de sens qu’à partir d’un certain seuil de population aux échelles de l’agglomération et du corridor ferroviaire. Dans une thèse en cours, Sylvain Seguret s’est interrogé sur l’urbanisation des secteurs situés à proximité des lignes ferroviaires après 50 ans de périurbanisation, à partir d’une étude réalisée par RFF sur les étoiles de cinq villes françaises portant sur une bande de 6 km de large, distante de 3 km de part et d’autre de la ligne, considérée suffisante pour envisager des modes de rabattement non motorisés. La population captée par ces corridors entre 1975 et 2006 est de 40,4 % à Amiens, 48,3 % à Lille, 7,2 % à Metz, 44,4 % à Rennes et 82,2 % à Strasbourg. Les corridors ferroviaires couvrent des emprises importantes (environ 40 % du territoire étudié) ; ils concentrent donc toujours la majeure partie de la population mais n’ont pas canalisé l’urbanisation qui s’est aussi faite ailleurs, dans des zones bien desservies par les routes. L’écart s’est alors creusé alors entre les poids démographiques du corridor et ceux des secteurs les plus dynamiques des agglomérations.
    De façon paradoxale, un fort potentiel de développement de l’offre de TCSP existe là où les dynamiques démographiques sont les plus faibles. Le poids propre des corridors justifie un développement de l’offre, mais « une politique de report modal ne peut pas se baser uniquement sur une politique d’offre de transport. Il s’agit de penser l’articulation des modes pour réduire les contraintes d’accès au réseau ferré. Une coordination étroite avec les politiques spatiales et automobiles, en particulier en zone assez dense, s’avère nécessaire », a indiqué Sylvain Seguret dans son intervention lors du séminaire « Un urbanisme orienté vers le rail » (28 mai 2010 à l’Ipraus). Il s’agit aussi de mieux connaître les conditions d’un transfert modal vers le fer.

    L’impact des gares sur le report modal
    L’Iaurif a récemment réalisé une étude visant à évaluer l’impact de la localisation de l’habitat et de la proximité d’une gare sur l’utilisation du train (« Habiter à proximité d’une gare », 2009).   L’étude s’appuie sur les résultats de l’enquête globale « Transport 2001-2002 » et porte sur toute la région francilienne. Elle confronte des quartiers de gares et des secteurs sans desserte ferroviaire dans six zones concentriques autour de Paris dont l’éloignement du centre est croissant. La localisation résidentielle est considérée selon deux paramètres de distances par rapport à Paris et à une gare.
    L’éloignement est fortement corrélé à l’allongement des distances parcourues, qui passent de 10 à 30 km de la zone la plus proche de Paris à la plus éloignée. De même, la part des TC et des modes non motorisés diminue régulièrement à mesure que l’on s’éloigne du centre au profit de l’automobile, ce qui ne surprend pas. Le nombre de déplacements est stable (de l’ordre de 3,5 quel que soit le secteur de l’agglomération).
    La proximité d’une gare modifie un peu les choses. Dans les zones denses, les distances parcourues y sont un légèrement inférieures à celles du secteur témoin, mais dans les franges de l’agglomération, on ne note pas de différence significative entre les deux secteurs considérés. En d’autres termes, la pertinence de l’offre ferroviaire diminue avec l’éloignement de Paris et la proximité d’une gare ne réduit pas les kilomètres parcourus. Toutefois, si la part des modes doux décroît régulièrement avec l’éloignement de Paris, en zone 6, elle est nettement plus élevée près des gares que dans les secteurs témoins.
    Les actifs utilisent le train avant tout pour les déplacements pendulaires, surtout quand le lieu d’emploi est situé à proximité d’une gare, aussi bien en zone dense qu’au-delà. Cet usage concerne cependant des trajets assez longs tandis que sur des distances plus courtes, les migrations pendulaires sont effectuées en voiture. C’est donc en premier lieu l’accessibilité de lieu de travail qui motive le recours au train.
    Ces résultats confirment ceux d’une enquête portant sur six quartiers de la périphérie d’agglomération de Düsseldorf, comparables par leur situation géographique, urbaine et sociale. La recherche confronte les pratiques des habitants de quartiers uniquement desservis par le bus à ceux qui disposent d’une bonne desserte ferrée (train régional ou métro dans un rayon de 1 000 m), (Goût, 2001). La proximité d’une gare ne détermine pas non plus un usage accru du service ferroviaire. L’utilisation du train apparaît également associée au motif travail, surtout pour les moyennes et longues distances (à Düsseldorf : de 10 à 50 km).
    Afin de comparer la disponibilité réelle des TC, l’étude de Patricia Goût sur l’agglomération de Düsseldorf introduit un indice de qualité des transports publics ferrés qui a permis d’identifier les facteurs déterminants du report modal : la distance du domicile de moins d’un kilomètre d’un arrêt ou d’une gare, la qualité de la desserte (fréquence et horaire d’ouverture de la gare) et l’accessibilité à la gare en TC et non motorisée (piétons et vélo). L’importance de l’accessibilité piétonne, soulignée par tous les travaux sur la question (Bahn.Ville) laisse par ailleurs entendre la possibilité de promouvoir des pratiques de proximité dans les secteurs faiblement urbanisés. En somme, ces enquêtes définissent assez clairement les conditions d’un développement efficace de l’offre ferroviaire :
    – la disponibilité (cadencement et amplitude du service offert) ;
    – l’accessibilité par les TC et les modes doux (l’aménagement des espaces publics) ;
    – la présence de zones d’emploi à proximité des gares.
    Les conditions minimales d’un service efficace définissent une sorte de degré zéro d’un urbanisme orienté vers le rail. Leur application demande cependant une maîtrise foncière des secteurs autour des gares et un renforcement de l’offre qui permettrait de détourner vers le fer une part des déplacements automobiles et peut-être d’atteindre l’objectif annoncé par RFF d’une multiplication par quatre du trafic TER à l’horizon 2030. Toutefois, Sylvain Seguret remarque que la multiplication par quatre du trafic ne représente qu’un habitant sur trente utilisant le fer pour sa mobilité quotidienne, un pourcentage proche de celui de l’Allemagne aujourd’hui, hors région de Berlin.
     

     

    CONCLUSION

    Un urbanisme orienté vers les corridors ferroviaires ne suffira probablement ni à endiguer le développement automobile et l’urbanisation induite par les infrastructures routières, ni à promouvoir d’autres configurations spatiales des aires urbaines. On sait qu’une politique de développement des TC reste sans efficacité si elle n’est pas accompagnée de mesures destinées à contenir l’usage de l’automobile.
    Les conditions des territoires contemporains définissent un changement d’échelle de la mobilité, un élargissement des échanges et d’autres articulations entre modes et vitesses de déplacements. D’autres complémentarités se dessinent entre le proche et le lointain, entre pratiques de proximité et activités éloignées. La structuration multipolaire des territoires appelle un maillage des réseaux d’infrastructures en mesure de garantir l’accessibilité par TC des pôles d’activités et d’intégrer les réseaux et échelles territoriales. Une localisation judicieuse des gares TGV peut permettre l’interconnexion avec des réseaux régionaux (TER) et les TCU, favoriser une dynamique qui ne sépare pas la grande et la petite échelle. Il s’agirait alors d’orienter l’urbanisme vers un polycentrisme maillé (appuyé par des espaces ayant le double caractéristique de nœud et de lieu) Les pôles d’échanges, lieux d’articulation des modes et des acteurs du transport et de l’aménagement deviennent alors un enjeu central d’une structuration métropolitaine orienté vers les TC, d’un urbanisme orienté vers le rail (Menerault, 2009). Toutefois, la connaissance encore imprécise des relations entre formes urbaines et caractéristiques de la mobilité quotidienne empêche de prévoir avec exactitude l’impact d’une configuration urbaine sur les comportements. Selon les situations territoriales, le renforcement du rail ne correspond ni aux mêmes enjeux ni aux mêmes possibilités. L’accent doit alors être porté sur la spécificité des contextes. Ceci demande une connaissance fine des territoires, des demandes locales de mobilité, des opportunités foncières et de développement du rail et des projets et politiques qui les investissent.

     

    par Anne Grillet-Aubert, architecte-urbaniste

  • Laval a tout d’une grande

    Laval a tout d’une grande

    Lignes cadencées, amplitudes horaires, parkings-relais, vélos en libre service, transport à la demande : en cette rentrée, la « petite ville » de Laval multiplie les améliorations de son réseau de transport. La plus petite ville à oser s’équiper comme une grande. C’est l’image que Laval cultive avec la réorganisation, en cette rentrée, des Transports urbains lavallois (TUL). Le 23 août dernier, Laval a vu les innovations se multiplier. « Ici, on ne prend pas le bus, on prend le TUL. Le réseau fait partie du paysage, du patrimoine. Avec 80 voyages par an et par habitant, il est bien fréquenté pour une agglomération de cette taille, 100 000 habitants, 50 000 dans la ville-centre. Maintenant, il dispose des moyens d’un transport public moderne, avant que la ville s’engorge sous le poids de la circulation automobile », résume Frédéric Devineau, directeur de Keolis Laval.

    Adieu les boucles dans les quartiers, les bus rares. Bonjour les arrêts moins nombreux, les lignes directes et cadencées vers le centre, une ligne de rocade entre quartiers d’habitations et zones industrielles. « Nous voulons conserver nos personnes âgées, nos scolaires et gagner de nouveaux clients chez les actifs », indique Frédéric Devineau. 17 % de kilomètres de bus en plus, des objectifs de fréquentation en hausse de 25 % à 30 % dans les six ans. « Vous ne trouverez pas de ville de notre taille avec une telle aptitude à l’intermodalité », avance Guillaume Garot, le maire PS. Les connexions avec le train, les vélos (pôles de stationnement), les voitures (deux parking-relais en projet) ont fait l’objet d’un soin particulier. Néanmoins, l’agglomération, qui est aussi une des plus endettées de France, n’a pas voulu payer plus qu’avant. 9 millions d’euros par an. La recette moyenne fournie par les voyageurs devra atteindre 1,5 million d’euros par an (16 %) dans les six prochaines années, durée de la délégation de service public.

  • Le réseau d’Antibes est repassé chez Veolia

    Le réseau d’Antibes est repassé chez Veolia

    Veolia Transport revient à Antibes après quatre ans d’absence. L’opérateur a signé un marché à prix forfaitaire et non une DSP, la Casa entendant continuer d’exploiter une partie de son réseau en régie. Le règne des Espagnols de la CFT (Corporation française des transports, filiale de Subus et Trap SA), n’aura duré que quatre ans à Antibes. Lors du dernier marché public, attribué en mai pour un démarrage au 1er juillet dernier, c’est l’opérateur historique Veolia Transport qui l’a de nouveau emporté. L’autorité organisatrice, la Communauté d’agglomération de Sophia-Antipolis (Casa), présidée par le maire d’Antibes, Jean Leonetti (UMP), a en effet souhaité reprendre en partie les rênes et favoriser le développement de la concurrence. Pour ce faire, elle a racheté les dépôts et les véhicules en 2008 et 2009. « Les candidats n’ayant pas d’investissements à faire, cela accroît la concurrence. Nous avons d’ailleurs eu cinq candidats à notre marché, Transdev, la RATP, Keolis, CFT et Veolia », relate Richard Canchon, directeur des transports de la Casa. Il ne s’agit pas d’une délégation de service public donc, mais d’un marché à prix forfaitaire – ou marché de tractionnaire – concernant 75 % de l’activité de transport sur le PTU. Une partie est en effet gérée en régie : une ligne express (crée en 2007 et transportant 2 500 personnes par jour) gratuite entre Antibes et Sophia-Antipolis, préfigurant le futur BHNS ; le TAD Icila ainsi que le transport scolaire (toutefois ensuite sous-traité à Veolia et Keolis).

    « Les offres ont été appréciées à partir des deux fondamentaux selon notre philosophie du contrat : la qualité du service et la maintenance des véhicules, poursuit Richard Canchon. Sur ses deux postes, Veolia et la RATP étaient les meilleurs. » Et sur le critère du prix, prédominant, Veolia était le plus avantageux. « proche de notre estimatif, continue le responsable. CFT était bien au-dessus… ». Au printemps, le (mauvais) perdant claironnait que l’offre de Veolia était « économiquement indécente ». Montant du marché : 54,8 millions d’euros sur cinq ans (le contrat peut aussi être reconduit un an, soit jusqu’en juillet 2016). Un système d’intéressement prévoit de plus un bonus pour qualité de service (vérifiée par un cabinet extérieur), croissant chaque année. Il sera de 73 000 euros maximum la première année et de 150 000 euros maximum en 2015. Côté offre, 3,5 millions de km seront produits chaque année. Avec des véhicules dont l’âge moyen ne devrait jamais dépasser les six ans. « Nous allons prochainement lancer un appel d’offres pour des véhicules au terme duquel, c’est-à-dire dans six ans, la totalité de la flotte aura été renouvelée », soit 150 véhicules dont 75 sont conduits par Veolia. L’agglo prévoit d’être très attentive aux normes antipollution et aimerait beaucoup s’équiper d’hybrides. Une bonne idée car dans six ans aussi, si tout va bien, les travaux du BHNS entre Antibes et Sophia (une dizaine de km) seront achevés. Les bus dernier cri seront donc les bienvenus.

  • Les difficiles débuts de la RATP à La Roche-sur-Yon

    Les difficiles débuts de la RATP à La Roche-sur-Yon

    Première rentrée ratée pour RATP Dev à La Roche-sur-Yon, en Vendée. La réorganisation du réseau est chaotique. Des améliorations sont programmées pour la rentrée de la Toussaint. En poste depuis le 4 octobre, Alain Marhic, 56 ans, le nouveau directeur de la Compagnie des transports du Yonnais (CTY), jusqu’ici à Chelles, en Seine-et-Marne, permettra peut-être à La Roche-sur-Yon de tourner la page. Malgré un mois de bus en renfort et de doublement de certaines lignes, les habitants ne se sont toujours pas faits au réseau mis en place depuis la rentrée par la filiale de RATP Dev. Mauricette Ringuet, de la Fédération nationale des utilisateurs des transports (Fnaut), continue de parler de bévues et de cafouillages. On parle d’élèves conduits par leurs parents en voiture en dernier recours, faute de bus. « Mais il n’y a pas que les scolaires ! », clame Mauricette Ringuet. La ligne autrefois la plus fréquentée du réseau a vu son nombre d’allers-retours passer de 54 à 42, les arrêts sur le parcours diminuer de moitié. En fait, depuis qu’elle a remporté l’appel d’offres en octobre dernier, prenant la suite de Keolis, RATP Dev semble abonnée aux déboires.

    Alain Marhic est le troisième directeur en un an, après Syril Layani et Daniel Maison, arrivé le 1er juillet, en intérim, pour éteindre un incendie. « Le premier directeur ? Jamais on ne nous avait parlé comme cela », raconte Agnès Paty, déléguée syndicale CFDT. Le 21 juin, elle a déclenché une grève, suivie par 100 % des conducteurs. Du jamais vu dans les transports de La Roche-sur-Yon. Le trop autoritaire directeur évincé et le calme revenu, le nouveau schéma des transports, appliqué le 23 août, a mécontenté cette fois la population.

    Il figurait pourtant précisément dans le cahier des charges de l’appel d’offres. Le nouveau schéma de transport rationalise effectivement le réseau. Moins de boucles dans certains faubourgs mais des zones d’habitat plus vite reliées aux zones industrielles. Des quartiers délaissés mais d’autres quartiers desservis pour la première fois. Surtout, les transports débordent de la ville-centre de La Roche-sur-Yon sur quatre communes de l’agglomération. Une première étape. Dans les sept ans du contrat (2010-2016), les quatorze communes le seront. D’une certaine manière, elles le sont déjà, puisque le transport à la demande rabattu sur les lignes de bus y est généralisé. Les horaires sont étendus dans le matin et le soir, ils jouent mieux la complémentarité avec les trains en gare. Des vélos sont en location. « Le réseau d’aujourd’hui est conforme à ce qui était prévu dans le cahier des charges, indique-t-on à la CTY. Il répond mieux aux besoins des habitants, comme en témoigne l’utilisation massive du transport à la demande. » La compagnie de transport table sur les correctifs de novembre. « Les “points durs” sont identifiés. Nous allons renforcer des horaires pour les scolaires. La très grosse ligne 4, chamboulée, sera à nouveau musclée », annonce Tristan Campardon, directeur du service transports de la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon.

  • Bayonne dévoile sa future offre Chronoplus

    Bayonne dévoile sa future offre Chronoplus

    Les plus grands changements interviendront à partir du 3 janvier 2011. Chronoplus méritera son nom puisque les douze lignes de bus seront cadencées et surtout, les trois lignes fortes proposeront des Chronobus, aux 10 minutes pour deux d’entre elles et aux 20 minutes pour la 3e. Les premiers résultats de Chronobus ont donné des ailes au SMTC de l’agglomération de Bayonne. En effet, les 3 km de site propre inaugurés à l’été 2009, grâce auxquels, les bus passent bel et bien à l’arrêt toutes les 10 minutes, ont permis au réseau de la Stab (société des transports de l’agglomération de Bayonne, une Sem avec Transdev) d’enregistrer 300 000 voyages supplémentaires en un an sur cet axe principal (et un total de 1,8 million par an). Hélas, l’exploit n’aura pas profité à l’exploitant qui s’est fait évincer lors du dernier appel d’offres. C’est Veolia Transport qui a pris sa place au 1er avril 2010. « Veolia était moins cher et le groupe a apporté un regard neuf, son dossier était dynamique et les études menées qu’il a présentées ont séduit les élus », raconte Guillaume Laval, ingénieur chargé de la DSP au SMTC de l’agglomération de Bayonne. Il est vrai aussi que le réseau, tenu depuis trente ans par une « structure familiale » n’avait évolué qu’à la marge ces dernières années, à l’exception notable du fameux Chronobus, un nom que le SMTC a déposé à l’Inpi. Et surtout que compte tenu de la fusion en cours, l’agglo n’a pas vraiment changé d’exploitant… Et pourtant le responsable souligne que « la concurrence a été forte et jusqu’au bout ».

    Reste que le résultat est probant pour la collectivité : « avec une contribution forfaitaire sensiblement équivalente, nous avons 40 % d’offre de transport supplémentaire », se réjouit Guillaume Laval. Un accroissement qui doit permettre à l’exploitant d’atteindre l’objectif de croissance de fréquentation fixé au cahier des charges : 10,2 millions de voyages annuels en fin de contrat, c’est-à-dire fin 2016, contre 6,2 millions actuellement sur tout le réseau. Pour autant, pas de révolution brutale, mais des changements en douceur. C’est d’abord la grille tarifaire qui a été revisitée et simplifiée au 1er septembre. Si bien que le réseau récemment rebaptisé Chronoplus, hormis les cas de gratuité, « devient l’un des moins chers de France. Le ticket unitaire à 1 euro a baissé de 20 centimes, l’abonnement tout public est passé de 33,5 à 30 euros etc. »

    C’est toutefois à partir du 3 janvier 2011 que les plus grands changements interviendront. Chronoplus méritera son nom puisque les douze lignes de bus seront cadencées et surtout, les trois lignes fortes proposeront des Chronobus, aux 10 minutes pour deux d’entre elles et aux 20 minutes pour la 3e. Il s’agit des trois axes préfigurant les futures lignes BHNS, projets pour lesquels l’agglo a d’ailleurs postulé au 2e appel à projets du Grenelle pour ses deux premiers tronçons. « Le plan de développement prévoit un réseau de 35 km en site propre dans 10 ans », explicite Guillaume Laval. Sur les lignes secondaires aussi, il y aura hausse de l’offre puisqu’il est prévu que circule un bus toutes les 20 minutes contre 30 voire 40 en ce moment.

    Et dans l’attente des aménagements routiers, le SMTC investit déjà dans le matériel. 20 véhicules ont été commandés allant du Microbus (Gruau) à l’articulé d’Evobus en passant par des midibus (le Vivacity C+ d’Alva Breda) et des GX 317 d’Heuliez, le même qu’à valence. Seul point commun : le look. C’est le design du BHNS d’Heuliez avec ses cache-roues, son toit panoramique et ses sièges aux dossiers translucides qui a donné le la. « Nous avons demandé aux autres constructeurs un design intérieur identique », poursuit-il. Les 20 véhicules doivent être livrés en décembre. Coût de l’investissement : 6 millions d’euros. L’an prochain, il est prévu d’en commander dix de plus. Objectif : faire passer l’âge moyen du parc de 8 à 6 ou 7 ans.

  • La gestion déléguée : une garantie de savoir-faire et de transparence

    La gestion déléguée : une garantie de savoir-faire et de transparence

    L’association interprofessionnelle des entreprises délégataires de service public (l’UNSPIC) s’élève contre la création de sociétés publiques locales, qui ont pour effet de réduire le champ de la concurrence. Et rappelle qu’en France 90 % des élus en charge des transports reconnaissent les avantages de la DSP. La SPL échappe à la concurrence
    Il paraît important tout d’abord de revenir à la genèse de la création de la société publique locale (SPL). Contrairement à ce qui a été avancé dans l’article (VR&T n° 500, p. 32, ndlr), la création de la SPL répond à la volonté explicite de sortir du marché… ce qui a pour effet de rétrécir le champ concurrentiel. Jusqu’à présent, les seules sociétés anonymes publiques qui existaient en France étaient les sociétés d’économie mixte (SEM), dont le capital est en partie privé. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) dans un célèbre arrêt(1) a décidé que les SEM, en raison de leur actionnariat privé, devaient être mises en concurrence comme, en France, l’avait jugé le Conseil constitutionnel(2). La loi du 28 mai 2010 est directement inspirée du statut des stadtwerke allemandes, qui sont dotées d’un capital entièrement public leur permettant d’échapper à la concurrence…
    Comment peut-on dès lors, sans se contredire, prétendre tout à la fois « pallier l’absence de concurrence » entre opérateurs en compétition pour l’obtention de marchés et promouvoir un nouvel outil permettant de lui confier la gestion d’un service public « sans procéder à une mise en concurrence préalable et transparente » ? La concurrence n’est-elle pas le meilleur outil pour obtenir la performance, sauf à faire le choix nécessairement ambigu de l’autoévaluation. A cet égard, les SEM opérant dans le secteur du transport urbain considèrent la concurrence comme un stimulant bénéfique.

     

    La gestion déléguée offre de nombreux avantages
    90 % élus en charge du transport urbain en France reconnaissent que la DSP présente de nombreux avantages et en portent témoignage en choisissant ce mode de gestion. Le savoir-faire et l’expertise des entreprises délégataires de service public sont reconnus dans le monde entier et sont de plus en plus sollicités : les appels d’offres suscitent en effet la créativité et un besoin d’expertise sans cesse renouvelé. L’exploitation de services publics en France et à l’étranger permet de s’enrichir de nouvelles expériences et de technologies qui peuvent être diffusées. La mutualisation des coûts d’expertise et une gestion dynamique des carrières de l’encadrement sont aussi à mettre au crédit de la gestion déléguée.

     

    Un autre grand avantage de la DSP réside dans la clarté et la transparence
    Depuis de nombreuses années, des milliers de contrats sont conclus sous la forme de DSP, ce qui oblige à déterminer les obligations et droits de chacune des parties et évite une confusion entre le rôle d’autorité compétente et celui de gestionnaire. A l’inverse, à l’exception des transports publics depuis le règlement OSP, il n’est toujours pas obligatoire de conclure un contrat à durée déterminée avec une régie ou avec une SPL.
    Les délégataires de service sont en outre légalement tenus de rendre compte annuellement de leur gestion non seulement sur les éléments comptables, mais également sur les différents aspects de la qualité et la performance du service. Les élus disposent de plus d’un pouvoir de contrôle du service délégué et de nombreuses prérogatives en la matière. Les régies et les SPL quant à elles, à l’exception du secteur des transports publics, où le règlement sur les OSP les oblige maintenant à produire un rapport annuel, n’ont pas cette obligation.
    Par ailleurs, le principe d’adaptabilité des services publics et la loi Sapin de 1993 permettent de faire évoluer rapidement le service et de l’adapter aux décisions des autorités décisionnaires et aux besoins du public. Cette souplesse est essentielle en matière de transports urbains en raison de l’accélération des mutations urbaines et des pratiques de mobilité.
    Le recours à la DSP n’est plus depuis longtemps une question dogmatique : la DSP a fait ses preuves en France, quelles que soient la taille et la tendance politique des collectivités publiques.

     

    La régie est-elle moins chère que la DSP pour les AO et leurs contribuables, ainsi que pour les passagers ?
    Rien n’est moins sûr. La gestion directe, qu’elle soit effectuée par une régie, prochainement par une SPL, ne constitue pas en elle-même la garantie d’un coût inférieur à une DSP.
    Il semblerait au contraire que la DSP soit plus efficiente(3) que la régie. Une étude effectuée dans le cadre du Predit par le Laboratoire d’économie des transports (LET) et l’université de la Sorbonne en 2005 sur l’efficience des opérateurs dans les transports publics urbains selon leur mode de gestion arrivait en effet à la conclusion que « les choix du mode de gestion et du type de contrat de délégation ont un impact décisif sur l’intensité des facteurs de production. Il ressort en effet que les opérateurs privés sont plus efficients techniquement que les régies »(4).
    Il convient de relever en outre que les marges effectuées par les opérateurs privés dans les transports urbains français sont généralement faibles (1 à 2 %).
    Enfin, un article récent de Mediapart(5) sur les DSP dans le secteur de l’eau conteste également l’assertion selon laquelle les prix des régies seraient inférieurs à ceux des DSP.

     

    La SPL devra faire le choix entre marché et attribution directe. La création d’une SPL n’est pas exclusive du strict respect du règlement OSP
    Les dispositions de la loi du 28 mai 2010 portant création de la SPL comportent une forte incertitude quant à la nature de leurs activités potentielles.
    Il existe en effet une certaine ambiguïté entre l’article premier de la loi, qui prévoit que l’activité de la SPL sera dédiée uniquement à ses actionnaires et son article II qui indique que l’essentiel seulement de son activité devra leur être réservé. Cela leur laisserait donc la possibilité d’intervenir sur le marché en s’appuyant sur le bénéfice de l’attribution directe : ceci créerait une situation totalement discriminatoire par rapport aux délégataires de service public, qui ne bénéficieraient pas d’un tel avantage concurrentiel. Cette possibilité n’est en outre pas conforme au règlement sur les OSP, qui cantonne les opérateurs internes (régies et SPL) au territoire(6) de leur AO.
    La Direction juridique des ministères de l’Economie et du Budget précise d’ailleurs que les SPL ne peuvent jamais proposer des prestations à des tiers et que « dès lors, elles ne peuvent jamais exercer une concurrence à l’encontre des entreprises privées du secteur »(7)  : un choix clair doit donc être effectué entre le marché et l’attribution directe.

     

    La SPL suppose une intégration poussée des services de transport, en tant qu’outil de coopération entre collectivités
    Une disposition du règlement sur les OSP semble avoir été oubliée dans l’article sur la SPL. Si cette dernière peut certes être un outil de coopération entre les collectivités, elle n’en doit pas moins respecter le règlement OSP(8) qui prévoit que le groupement d’autorités doit alors fournir des services intégrés de transport public de voyageurs, ce qui implique « des services de transport en correspondance dans une zone géographique déterminée comprenant un service unique d’information, de billetterie et d’horaires »(9). Cette obligation d’intégration des services avait en effet notamment été ajoutée pour éviter un effet d’aubaine des opérateurs bénéficiant d’attributions directes.
    Enfin et plus généralement, les opérateurs en situation concurrentielle sur le marché seront attentifs au respect des règles entourant la création de filiales, et au recours annoncé à la mutualisation des services.

     

    Par Pierre-François Kuhn, secrétaire général de l’UNSPIC

     

    (1) CJCE, 11 janvier 2005, Stadt Halle.
    (2) Décision du 20 janvier 1997.
    (3) L’efficience est la qualité d’un rendement permettant de réaliser un objectif avec le minimum de moyens.
    (4) Page 5 de l’étude réalisée par Anne Yvrande-Billon et Claude Ménard du laboratoire Atom de l’université Paris I et Luc Baumstark et William Roy du LET.
    (5) Article sur le blog de Mediapart le 9 juillet 2010.
    (6) Le « territoire » s’entend comme territoire de compétences. Une régie départementale ne pourra plus répondre à un appel d’offres urbain.
    (7) Note de la DAJ sur les SPL, téléchargeable sur le site du ministère des Finances, espace Marchés publics.
    (8) Article 5§2 du règlement.
    (9) Article 2 m) du règlement.

  • La compétition entre les modes de gestion des réseaux est stimulante pour tous

    La compétition entre les modes de gestion des réseaux est stimulante pour tous

    « L’UTP est favorable à une vraie compétition entre les modes de gestion d’une part, et à une véritable concurrence entre les entreprises d’autre part si le choix de l’AO est celui de la délégation de service public (DSP). Elle estime en effet que cette compétition est stimulante pour les opérateurs et qu’elle s’effectue au bénéfice des clients : AO et passagers. » L’UTP représente à la fois les délégataires de service public (90 % de ses réseaux adhérents(1)) et les régies gérant les réseaux de transport public (10 % de ses réseaux). La gestion déléguée peut être confiée à des opérateurs privés ou à des partenaires de l’économie mixte, la gestion directe peut être effectuée par des régies directes ou sous forme d’établissement public et plus récemment par des SPL.
    L’UTP est particulièrement attachée au principe constitutionnel de « libre administration des collectivités locales ». Elle s’était d’ailleurs battue aux côtés de Gilles Savary, alors parlementaire européen, pour que les autorités organisatrices (AO) continuent d’avoir le droit de choisir le mode de gestion de leurs transports publics lors des discussions sur le règlement européen sur les obligations de service public (OSP)(2).
    L’UTP est favorable à une vraie compétition entre les modes de gestion d’une part, et à une véritable concurrence entre les entreprises d’autre part si le choix de l’AO est celui de la délégation de service public (DSP). Elle estime en effet que cette compétition est stimulante pour les opérateurs et qu’elle s’effectue au bénéfice des clients : AO et passagers.

     

    Il existe une vraie concurrence dans les transports publics

    Contrairement à ce qui a pu être indiqué ici ou là, il existe une vive concurrence sur le marché des transports urbains. L’enquête annuelle réalisée par l’UTP en 2009 montre en effet que plus de 40 % des réseaux adhérents de l’UTP mis en concurrence entre juillet 2005 et juillet 2009 ont changé d’opérateur(3) (toutes classes confondues) ; six réseaux entre septembre 2009 et août 2010(4). La mise en concurrence n’implique toutefois pas forcément un changement d’opérateur et donne lieu, fréquemment, à de « sévères batailles » entre les candidats, ce qui a un impact significatif sur le niveau des offres de transport et/ou sur la prise en charge par l’opérateur de prestations ou d’investissements supplémentaires, notamment en matière de qualité ou de développement durable. Bernard Rivalta, président du Sytral, a d’ailleurs indiqué lors du dernier appel d’offres à Lyon que « le choix du délégataire avait été une épreuve cruelle au regard de la qualité des réponses ».
    Rappelons en outre que les entreprises françaises sont certes bien représentées sur le territoire hexagonal, mais qu’il existe également d’autres opérateurs européens tels que CarPostal, filiale de la poste suisse, et Vectalia, filiale du groupe espagnol Siberbus, qui exploitent un nombre significatif de réseaux, notamment grâce aux succès qu’elles ont remportés en 2009… Sans compter la nouvelle entité « Arriva-DB », qui suit avec attention depuis plusieurs années les évolutions du marché français(5), les entreprises britanniques telles que First Group et bien sûr le Hongkongais MTR, déjà présent sur le marché européen…
    La loi SRU de décembre 2000, puis plus récemment l’Autorité de la concurrence confirment par ailleurs la RATP comme un opérateur à part entière(6). Le Gart reconnaît également dans son communiqué de presse de juillet 2010 que « la concurrence s’est largement développée entre les différents groupes, comme en témoigne le changement d’opérateur dans un certain nombre d’agglomérations ».
    Enfin, il convient de relever qu’aucune des enquêtes effectuées par l’Autorité de la concurrence en 2009 n’a abouti à l’observation de pratiques irrégulières, que ce soit dans l’urbain, dans l’interurbain ou dans le ferroviaire. Les récentes condamnations qui ont été prononcées en matière de concurrence ne sont d’ailleurs pas toutes définitives et concernent des faits anciens de plus de douze années.

     

    La compétition entre les modes de gestion doit être équitable et transparente
     
    L’enquête de l’UTP citée ci-dessus relève que cinq réseaux ont changé de mode de gestion de 2004 à 2009.
    Comme il a déjà été indiqué, cette compétition entre les modes de gestion est fondamentale pour l’UTP, encore faut-il toutefois qu’elle soit équitable et transparente.
    Le rapport réalisé en 2005 pour l’Institut de la gestion déléguée (IGD) par Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes, a ainsi relevé plusieurs domaines dans lesquels les « différences injustifiées sont nombreuses » entre les modes de gestion.
    Pour n’en citer que quelques-unes, le mode de récupération de la TVA afférente aux biens d’investissement diffère entre modes de gestion dans certaines hypothèses ; le Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) bénéficie aux collectivités publiques lorsqu’un service non soumis à TVA est exploité en gestion directe, alors qu’il n’en est pas de même en cas de DSP, les exonérations de taxe professionnelle et de l´impôt foncier sont très larges pour les AO, contrairement aux délégataires…
    L’UTP compte donc sur l’IGD pour poursuivre ces travaux pour que des règles du jeu saines et impartiales soient établies pour permettre aux élus de comparer en toute transparence les modes de gestion et de prendre leurs décisions en connaissance de cause, le choix des autorités organisatrices devant toujours être motivé et demeurer réversible. Ces mesures sont d’autant plus urgentes que la compétition entre les modes de gestion s’intensifie en Europe.

     

    Le contrat, l’audit et l’évaluation sont nécessaires à la bonne gestion de tous les réseaux sans distinction de leur gestion, ce qui n’est pas sans coûts…

    L’UTP se félicite que le règlement précité sur les OSP oblige désormais toute AO à passer un contrat pour une durée limitée avec son opérateur, sans distinction entre les modes de gestion.
    La fin d’un contrat est en effet un moment privilégié pour la collectivité pour tirer le bilan de la gestion qui s’achève et pour mesurer si les résultats correspondent aux moyens engagés. La fin d’un contrat implique par ailleurs pour elle de s’interroger sur ses ambitions pour les années à venir et de lancer des débats approfondis sur l’organisation des transports et de la mobilité, dans le but de répondre le mieux possible aux besoins des passagers. Ces rendez-vous réguliers obligent fréquemment les collectivités publiques à débattre des options en matière de priorité pour les transports publics, concernant le partage de la voirie, le stationnement… qu’elles n’auraient pas forcément envisagées préalablement, ce qui est essentiel dans le cadre de la concurrence avec la voiture.
    Par ailleurs, comme il a été indiqué, une réflexion approfondie préalable doit également être menée sur le choix du mode de gestion, d’autant que le règlement sur les OSP oblige les collectivités publiques, une année avant le lancement de la procédure de mise en concurrence ou l’attribution directe du contrat, à publier un avis indiquant le mode d’exploitation du nouveau contrat.
    La prise de décision en matière de politique des transports publics oblige donc toute collectivité publique à procéder à des évaluations, ainsi qu’à réaliser des études et des benchmark, quel que soit le mode de gestion. Cela a forcément un coût non négligeable que les collectivités doivent dans la plupart des cas supporter.
    Par ailleurs, rien n’empêche une AO qui aurait confié l’exploitation de son contrat à une régie ou à une SPL de s’appuyer ensuite sur un prestataire pour l’aider à piloter son contrat et vérifier que le coût et les performances de son service public se situent bien dans le marché des opérations similaires.
    Une autre grande vertu des contrats est de permettre une séparation claire et équilibrée des rôles et des compétences de chacune des parties, ce qui facilite la prise de responsabilités. La rédaction d’un cahier des charges avec la fixation d’objectifs, de critères… est un gage pour les deux parties d’un meilleur respect des obligations de chacune et surtout la condition pour qu’une véritable évaluation puisse être effectuée chaque année. La distinction claire des obligations à la charge des deux parties est également une source de réflexions et d’initiatives plus intenses, le dialogue étant toujours plus riche et approfondi que le soliloque.
    Si la définition du service public appartient à l’AO qui en définit les grands principes  – politique des transports, tarification, notamment sociale… – et si les investissements sont réalisés par la collectivité, toute entreprise, quel que soit son statut, doit avoir des objectifs d’équilibre économique et doit être jugée pour les résultats qu’elle obtient. Ce sont en effet les obligations de service public qui sont compensées et non pas l’entreprise.

     

    Par Cyrille du Peloux, président de l’UTP

     

    (1) Réseaux compris en dehors de l’Ile-de-France.
    (2) Règlement 1370/2007 du 23 octobre 2007 sur les services publics de transport.
    (3) Soit 21 réseaux sur 51 qui ont été mis en concurrence.
    (4) Les réseaux de : Bayonne, Besançon, Chaumont, Obernai, La Roche-sur-Yon, Valenciennes.
    (5) La DB a contesté les conditions de l’appel d’offres du réseau de Bordeaux.
    (6) Elle a remporté l’appel d’offres de La Roche-sur-Yon en octobre 2009.

  • Les voleurs de cuivre en accusation

    Les voleurs de cuivre en accusation

    Une quarantaine par semaine : la SNCF accuse les vols de cuivre d'être la première cause d'irrégularité des trains. RFF y voit « l'une » des premières causes. Les grands moyens s'imposent. Guillaume Pepy l’a assuré aux journalistes, le vol de câbles serait la principale cause de détérioration de la régularité des trains de la SNCF. De quoi l’inciter à pousser « un coude gueule » contre ce phénomène qui a pris une « gigantesque ampleur ». Les chiffres parlent d’eux-mêmes : 2 100 vols de plusieurs centaines de mètres à chaque fois, enregistrés en douze mois, soit une quarantaine par semaine.
    Dans certaines régions, comme le Languedoc-Roussillon, on en recense en moyenne près de deux par jour, soit quatre fois plus en 2010 que l’année précédente. En tête, on cite également les zones périurbaines, les régions frontalières et la région lyonnaise. Et le phénomène gagne les campagnes.
    Les répercussions peuvent à chaque fois être considérables et les conséquences sur les voyageurs « énormes ». Car une fois le vol détecté et les trains immobilisés pour raisons de sécurité, il faut encore compter quelques heures pour identifier l’endroit exact où le vol a été effectué avant de réagir.
    Ce fut le cas dernièrement près de Maisons-Alfort, dans le Val-de-Marne : un vol a occasionné quelque 36 heures de fortes dégradations sur le trafic, touchant un millier de trains… Et on se souvient de la multiplication d’importants retards de trains Eurostar, Thalys et TGV Nord dus à l’absence de signalisation sur dix kilomètres à la suite d’un vol de câbles. À chaque fois, des milliers de personnes se trouvent bloquées.
    C’est devenu, insiste le président de la SNCF, un « phénomène explosif », qui concerne d’ailleurs aussi les autoroutes, le périphérique, RTE (Réseau de transport d’électricité)… Et comment, pour la seule SNCF, surveiller à toute heure du jour et de la nuit quelque 33 000 km de lignes ?
    Ce travail fastidieux est mené avant tout par la gendarmerie et la police, afin de remonter les filières de revente du cuivre, pour l’essentiel via des réseaux de ferrailleurs difficiles à pénétrer.
    Il n’y a pas de hasard, comme l’a précisé Pierre Izard, directeur général SNCF Infra, branche qui s’occupe de la gestion des infrastructures : « Le rythme des vols est corrélé, à quinze jours près, à l’évolution du cours du cuivre ». En un an, la hausse des cours représente plus de 33 %.
    Si la SNCF estime la facture à plusieurs dizaines de millions d’euros, « le véritable problème, c’est que ce phénomène est en train de saper les efforts pour améliorer le service, à un moment où nous nous inquiétons déjà de la capacité du réseau à supporter l’ambition que nous portons sur les trains de la vie quotidienne », souligne Guillaume Pepy.
    À Réseau ferré de France, le propriétaire du réseau, qui règle le montant des réparations qu’il faut effectuer, on veut préciser que le vol de câbles est « l’une » des principales causes de la détérioration de la régularité. Et on rappelle que le problème n’est pas nouveau. En 2008, en commun avec la SNCF, il a été décidé de mettre « en sûreté de proximité » une trentaine de parcs de stockage de matériel, dont les câbles. Ce sont les sites les plus menacés. Mais si cela a « endigué les vols sur les sites protégés », cela a aussi suscité un transfert des vols sur les lignes elles-mêmes, précise Francine Keravel, responsable pour RFF du programme d’investissements sûreté sur l’ensemble de l’infrastructure.
    Début 2009, RFF a également demandé à la SNCF de « prendre des mesures immédiates en marquant les câbles, afin de permettre de mieux remonter les filières des malveillances ». Et préconisé d’utiliser autant que possible de l’aluminium plutôt que du cuivre, notamment pour « les câbles de retour traction ». Quant aux mesures immédiates, la mise en place d’un « ancrage » des câbles doit permettre, si l’on tente de les tirer, de n’en soustraire qu’un petit morceau, d’une part, et d’autre part le marquage des câbles neufs doit en assurer la traçabilité. Des dispositifs dissuasifs pour les trafiquants. À plus long terme, des recherches technologiques sont en cours pour trouver d’autres technologies que le câblage avec du cuivre.
    Dès maintenant, le président de la SNCF a évoqué le renforcement de la surveillance des lignes. Parmi les pistes qu’il préconise : le marquage des câbles avec des dispositifs de géolocalisation (puces RFID, GSM) pour voir plus rapidement où s’est produit le vol, voire suivre les voleurs à la trace, des caméras de surveillance sur les chemins de câbles, l’utilisation d’hélicoptères munis de détecteurs infrarouges ou même, dans le futur, de drones – mini-avions sans pilote – au-dessus des voies. Un petit air de science-fiction.