De nouveaux modèles pour les Serm

24 projets de RER métropolitains ont été labellisés et sont en attente de financements. Alors qu’une conférence nationale sur le financement des mobilités se profile à partir de mai, Ville, Rail &Transports a réuni le 18 mars des experts pour faire un point d’étape et en tirer les premiers enseignements. Et pour esquisser des business model possibles.

Quelques collectivités ont pris un métro d’avance en lançant leurs premiers services express régionaux métropolitains (Serm). C’est le cas de la métropole de Bordeaux qui a lancé le sien il y a cinq ans et enregistre de belles hausses de trafic : +31 %. Claude Mellier, vice-présidente chargée des infrastructures routières et ferroviaires à Bordeaux Métropole, explique ce résultat. « Nous nous sommes appuyés sur trois lignes ferroviaires existantes et sur six lignes de cars express, ainsi que sur la diamétralisation sur deux lignes. Nous avons ainsi pu proposer un cadencement toutes les demi-heures, ce qui a permis une augmentation notable du nombre de voyageurs, passant de 18 000 à 23 000 actuellement, avec un objectif fixé à 38 000 à la fin de la décennie ».

La mise en service d’une nouvelle halte à la Porte du Médoc et la réouverture d’une gare fermée depuis 1949 témoignent de cette dynamique positive. Autre axe d’amélioration : la création d’un abonnement multimodal (train, tramway et bus), avec un accès au transport fluvial sur la Garonne.

La mise en place de nouvelles liaisons peut cependant connaître des résultats variables. Claude Mellier constate que les cars express sont surtout pertinents sur les trajets dépourvus d’alternative ferroviaire. Elle évoque le succès de la ligne Bordeaux-Créon, qui attire 900 voyageurs par jour en l’absence d’autres moyens de transport, mais souligne le relatif échec de la liaison Bordeaux-Blaye (600 voyageurs par jour), où une voie ferrée fermée aurait dû être réhabilitée. « La population n’adhère pas à une alternative routière lorsqu’une infrastructure ferroviaire est déjà en place», affirme-t-elle.

 » Nous nous sommes appuyés sur trois lignes ferroviaires existantes et sur six lignes de cars express, ainsi que sur la diamétralisation sur deux lignes. Nous avons ainsi pu proposer un cadencement toutes les demi-heures. »

Claude Mellier, vice-présidente chargée des infrastructures routières et ferroviaires à Bordeaux Métropole,

Choc d’offre

Éric Steil, directeur marketing et développement de TER – SNCF Voyageurs, salue de son côté le succès des Serm déjà en service, citant en exemple non seulement Bordeaux mais aussi Strasbourg ou le Léman Express. Il démontreque les habitants adoptent rapidement ces nouvelles offres, comme ils l’avaient fait avec les tramways. Il qualifie les Serm de « révolution pour la mobilité du quotidien », essentielle pour réussir la transition climatique.

En tant qu’exploitant, Éric Steil tire plusieurs enseignements des premières expériences. La mise en place d’un Serm crée un « choc d’offre », entraînant une adoption quasi immédiate par les voyageurs, pour lesquels deux approches sont possibles. Soit une montée en puissance progressive, comme à Bordeaux avec des paliers livrés au fur et à mesure, ce qui facilite l’adaptation de l’exploitation. Soit un déploiement massif dès le départ, comme à Strasbourg, où le choc d’offre très ambitieux (800 trains supplémentaires par semaine) a été difficile à « digérer » immédiatement et a nécessité de procéder à des ajustements à la baisse. Dans tous les cas, il est crucial de gérer cette montée en charge avec souplesse.

Éric Steil souligne également que l’offre ferroviaire et routière ne fonctionne pas isolément, mais s’intègre dans un véritable système de mobilité. « L’intermodalité et la multimodalité doivent être pensées en amont, car l’augmentation du nombre de voyageurs entraîne des effets en cascade : saturation des parkings, afflux de vélos, augmentation de la fréquentation des transports en commun à l’arrivée en métropole. ».

« L’intermodalité et la multimodalité doivent être pensées en amont, car l’augmentation du nombre de voyageurs entraîne des effets en cascade : saturation des parkings, afflux de vélos, augmentation de la fréquentation des transports en commun à l’arrivée en métropole »

Eric Steil directeur marketing et développement de TER – SNCF Voyageurs

Bien identifier le service

Il insiste aussi sur la nécessité de penser le voyage dans son ensemble. « Si on raisonne en silo, par mode de transport, on se trompe », explique-t-il.

L’expérience utilisateur doit être au coeur du projet, en assurant une cohérence entre les différents modes de transport, que ce soit en matière d’information voyageurs, de règles d’usage ou de de tarification. Il plaide pour une approche centrée sur le service global, avec une identité forte, comme le Léman Express : « il faut que le service soit vraiment identifié par le voyageur ». Dans ce but, il préconise une tarification simple et accessible, sur un support unique pour tous, comme les abonnements ou les tickets à l’unité, type Léman Pass. Et une collaboration entre les collectivités pour harmoniser les règles et partager les recettes.

Enfin, Eric Steil souligne l’importance d’une gouvernance efficace, citant Bordeaux comme exemple réussi grâce à un plateau projet qui assure coordination et suivi. Un sujet que Claire Rais Assa, directrice adjointe du développement des transports territoriaux à la Société des Grands Projets (SGP) connaît bien, puisque la SGP intervient sur 14 projets de Serm sur les 24 labellisés par le ministère des Transports. Ces 14 projets sont en phase de « préfiguration », une étape essentielle pour préparer les dossiers destinés au ministère afin d’obtenir leur statut officiel.

« Il faut ajuster les projets à la capacité de financement de chaque collectivité. »

Claire Rais Assa, directrice adjointe du développement des transports territoriaux à la Société des Grands Projets (SGP)

Trois piliers structurants pour les Serm

Trois piliers structurent ce travail. Le premier porte sur le schéma d’ensemble pour consolider l’offre de mobilité multimodale sur le territoire, en intégrant le ferroviaire et les autres modes de transport comme les cars express et les réseaux cyclables. Le deuxième pilier porte sur la gouvernance pour élaborer un modèle adapté aux spécificités locales. Par exemple, à Toulouse, le Serm couvre 19 EPCI, tandis qu’en Lorraine-Luxembourg, il s’étend sur plusieurs pays et nécessite une gouvernance innovante. Enfin, le plan de financement constitue le troisième pilier, avec une stratégie visant à déployer progressivement les services de mobilité grâce à des « chocs d’offres croissants », activant les leviers financiers nécessaires à chaque étape.

« Dans la continuité de la loi ZAN, l’objectif est d’améliorer la desserte des territoires tout en repensant la mobilité entre différentes zones »

Pascal Brostin, directeur du département Conseil et Aménagement de Systra

Amélioration progressive

Thomas Allary, directeur du programme Serm chez Gares & Connexions, compare ces RER métropolitains à des marches d’escalier, permettant d’améliorer progressivement les services.

Cette approche envoie des signaux aux usagers et offre une visibilité aux processus industriels. Chaque marche représente une avancée concrète : tarification commune, nouvelle halte ferroviaire, extension de ligne de tram, ou amélioration de l’information voyageur. « L’usager comprend mieux un service qui s’améliore chaque année qu’un projet annoncé pour dans vingt ans », souligne-t-il. Un décalage de quelques années sur une marche peut réduire les coûts sans nuire à l’efficacité globale.

Thomas Allary insiste sur le rôle crucial de l’exploitant, qui peut ajuster, grâce à son expertise, l’offre de transport pour répondre aux besoins des usagers. Eric Steil approuve et souligne que l’amélioration de l’offre de transport passe par l’optimisation des infrastructures existantes. « Aujourd’hui, 160 lignes TER en France offrent une cadence à la demi-heure aux heures de pointe », rappelle-t-il, constituant une base solide pour renforcer l’offre.

À Rennes, le doublement des trains sur une même voie a augmenté la fréquence sans nécessiter d’infrastructure supplémentaire, et la carte KorriGo facilite l’intermodalité. À Nice, l’ouverture à la concurrence a permis de réinvestir les économies réalisées dans une offre améliorée, avec un train toutes les 15 minutes sur l’axe Cannes- Menton, et des prolongations de service jusqu’à 22 h en semaine et 2 h du matin le week-end. Pascal Brostin, directeur du département Conseil et Aménagement de Systra, partage aussi cette vision, insistant sur l’importance d’améliorer l’existant avant d’engager de grands travaux. Il rappelle que nous manquons encore de recul pour une évaluation à long terme des Serm. Il propose plusieurs leviers immédiats : adaptation du plan de transport, amélioration des performances, modernisation de la signalisation et du matériel roulant.

« Si vous construisez une gare souterraine sans anticiper son extension, l’agrandir coûtera 30 à 40 % plus cher 10 ou 15 ans plus tard »

Guillaume de Tilière, responsable Grand Compte à la Direction des Études Amont & Mobilités chez Egis

La question environnementale

Impossible de concevoir un projet de Serm sans intégrer les performances environnementales. Guillaume de Tilière, responsable Grand Compte à la Direction des Études Amont & Mobilités chez Egis, aborde la résilience des réseaux de transport face au réchauffement climatique. Il souligne que la dimension environnementale impacte directement les problématiques financières. « Une hausse de 2°C des températures mondiales augmenterait de 11 % les coûts liés aux dégâts sur les réseaux routiers et de 2 % pour les réseaux ferroviaires. Avec des scénarios à 3 ou 4°C, ces coûts pourraient grimper de 75 % pour les routes et de 46 % pour les voies ferrées ». Face à ce constat, il devient impératif d’intégrer des solutions pour limiter les effets du changement climatique dès la phase de conception des projets de Serm.

Des démarches existent déjà, incluant l’utilisation de matériaux innovants, des stratégies de décarbonation, et des mesures pour réduire l’imperméabilisation des sols. Pascal Brostin rappelle de son côté que la méthodologie Gaïa, utilisée chez Systra, intègre la performance environnementale dans le pilotage des projets. Gaïa permet d’éviter les impacts écologiques futurs en intégrant l’écoconception dès le début des projets, comme par exemple dans le projet Serm de Lille.

Vision à long terme

Guillaume de Tilière insiste sur l’importance d’une vision stratégique à long terme. « Le lien entre vision à terme et planification stratégique est fondamental », affirme-t-il, fort d’une collaboration de 15 ans avec SNCF Réseau.

Bien que certaines mesures puissent être mises en place rapidement, comme le développement des mobilités douces ou des cars express, les Serm peuvent aussi nécessiter des infrastructures lourdes et complexes, exigeant une planification sur 20-30 ans.

Le réseau ferroviaire français étant contraint, une approche méthodique et anticipée est essentielle : « Il n’est pas possible de changer de stratégie au bout de cinq ans sans subir des coûts énormes », explique-t-il. Une gouvernance solide et une concertation entre tous les acteurs sont cruciales pour établir un diagnostic territorial précis, anticiper les évolutions démographiques, économiques et environnementales, et éviter les coûts excessifs liés aux erreurs de planification. La planification permet de définir des étapes intermédiaires avec des objectifs à deux, cinq ou dix ans, en tenant compte des priorités de développement des territoires. Dans un contexte financier contraint, cette vision à long terme est essentielle pour optimiser les investissements. «Si vous construisez une gare souterraine sans anticiper son extension, l’agrandir coûtera 30 à 40 % plus cher 10 ou 15 ans plus tard », illustre-t-il.

Au-delà d’un projet de transport, un Serm est aussi un vecteur pour l’aménagement du territoire, complète Pascal Brostin. Ils doivent être intégrés dans une vision globale, prenant en compte l’évolution des modes de vie et les besoins de déplacements qui évolueront en fonction de l’urbanisation croissante et de la mondialisation. Il est donc essentiel d’adapter les territoires et les politiques publiques pour réduire les écarts entre zones urbaines et rurales. Ces projets doivent intégrer une optimisation environnementale et viser à augmenter la décentralisation et le rééquilibrage territorial.

«Dans la continuité de la loi ZAN, l’objectif est d’améliorer la desserte des territoires tout en repensant la mobilité entre différentes zones », explique Pascal Brostin.

« L’usager comprend mieux un service qui s’améliore chaque année qu’un projet annoncé pour dans vingt ans »

Thomas Allary, directeur du programme Serm chez Gares & Connexions

Projets complexes

Face à ces multiples enjeux, les collectivités sont obligées de faire des choix stratégiques, contraintes par des ressources limitées, constate Eric Steil. Ces choix s’appuient surdiverses expertises des cabinets de conseil, des gestionnaires d’infrastructures et des exploitants, « qui possèdent une connaissance précieuse du terrain, adaptées aux nouvelles habitudes de déplacement post-Covid ».

« Il faut ajuster les projets à la capacité de financement de chaque collectivité », complète Claire Rais Assa. Certains Serm nécessitent des investissements massifs en infrastructures ferroviaires historiques, tandis que d’autres se concentrent sur des solutions plus rapides, comme les services de cars express. Elle cite les exemples de Montpellier et de Saint-Étienne, où l’approche repose davantage sur des développements à court terme, nécessitant des investissements plus réduits. Cette diversité de situations implique une adaptation fine des projets aux moyens financiers des autorités organisatrices.

Pour Guillaume de Tilière, les Serm restent des projets complexes car ils réunissent parfois une vingtaine d’intercommunalités, en plus de l’État, la région et la métropole. De plus ils nécessitent des investissements lourds, d’autant plus qu’ils impliquent souvent un renforcement des dessertes et une augmentation des fréquences, avec des cadences de 10 à 15 minutes. « Mis à part pour le RER parisien, le réseau ferroviaire français, en étoile, n’a pas été conçu dans cet objectif. Cela nécessite des arbitrages délicats entre les liaisons régionales, le trafic longue distance, et le fret », rappelle le représentant d’Egis.

Face à ces défis, l’ingénierie propose différents scénarios, de manière à ajuster les objectifs en fonction des capacités de financement.

Ces projets s’inscrivent avant tout dans une démarche de co-construction. Guillaume de Tilière insiste sur le rôle crucial de la gouvernance et de l’accompagnement des collectivités, certaines métropoles ayant moins d’expertise que la SNCF ou l’État. Des ateliers et itérations régulières évitent des désaccords coûteux. « On peut déjà faire beaucoup, sans pour autant dépenser énormément », conclut-il, soulignant la possibilité d’améliorations progressives et pragmatiques.

Financements mixtes

Thomas Allary reconnaît que les financements actuels ne suffisent pas à répondre immédiatement à tous les besoins. Il adopte une vision optimiste et pragmatique, rappelant que les Serm peuvent être réalisés par étapes. « Il ne faut pas uniquement regarder la finalité avec de grandes infrastructures à plusieurs milliards, il faut se lancer, comme Bordeaux l’a fait », résume- t-il. Il mentionne l’engagement des collectivités et de l’État, qui investissent déjà dans le matériel roulant et les infrastructures, ainsi que les contrats de plan État-Région (CPER), qui allouent environ 2 milliards d’euros pour 2023-2027 aux projets ferroviaires liés aux Serm. Le versement mobilité régional et la possibilité de s’inspirer du modèle de financement du Grand Paris Express pourront aussi servir.

Claire Rais Assa rappelle que le financement du Grand Paris Express repose sur des recettes fiscales spécifiques, permettant d’emprunter sur les marchés financiers par effet de levier. « Ce modèle ne peut s’adapter à tous les SERM mais pas immédiatement », souligne-t-elle, en plaidant pour une approche mixte et adaptée à chaque projet, combinant plusieurs leviers de financement : CPER, versement mobilité, fiscalité locale, emprunt, voire captation de la valeur foncière. Cette dernière pratique, développée à l’étranger, pourrait être appliquée en France pour capter une partie de la valorisation des terrains résultant de l’amélioration des infrastructures de transport. À l’international, plus des deux tiers des projets de mobilité sont financés en partie par ce levier, indique Pascal Brostin. « À Copenhague, 60 % du projet de métro a été financé grâce à la valorisation foncière ».

En France, après le vote de la loi sur les Serm, en 2023, une réflexion a été engagée avec l’ancien député Jean-Marc Zulesi sur la possibilité d’adapter ce modèle. Selon les simulations, cette approche pourrait permettre de financer environ 15 % du coût des projets. Deux pistes principales ont émergé : la captation par anticipation, inspirée de l’Établissement Public Foncier, et l’optimisation des outils existants, notamment les Zones d’Aménagement Différé, qui permettraient de fixer une date de référence afin d’évaluer la création de valeur. Pour que ce modèle devienne pleinement opérationnel, une modification des codes de l’urbanisme et de l’expropriation serait nécessaire.

Guillaume de Tilière fait part l’intérêt du modèle suisse en matière de financement des infrastructures ferroviaires : « En Suisse, la RPLP finance environ 15 % des investissements ferroviaires, incluant les grands projets de RER et de gares. En cumulant le levier de la RPLP et celui de la valorisation financière, il serait possible de couvrir entre 15 et 30 % des investissements nécessaires aux grands projets de transport en France. » Autant de pistes à suivre…

Un patrimoine ferroviaire vieillissant

Pas de Serm sans un réseau régénéré ! C’est le souhait de Claude Mellier, vice-présidente chargée des infrastructures routières et ferroviaires à Bordeaux Métropole, qui déplore l’héritage d’un patrimoine ferroviaire vieillissant, nécessitant une régénération en profondeur.

L’élue rappelle le désengagement historique de l’État dans l’entretien et le développement du réseau, limitant les possibilités d’amélioration. Thomas Allary, directeur du programme SERM à Gares & Connexions, rappelle qu’il y a 15 ans, un milliard d’euros était consacré chaque année au renouvellement du réseau. Aujourd’hui, ce montant dépasse trois milliards d’euros, mais il manque encore 1,5 milliard d’euros annuels pour atteindre l’objectif de 4,5 milliards nécessaires pour stopper le vieillissement et moderniser le réseau ferré.

Une visibilité budgétaire partielle existe jusqu’en 2027, mais les incertitudes demeurent au-delà. Claude Mellier souligne que l’État finance un tiers des infrastructures ferroviaires, la région un autre tiers, et le reste est pris en charge par le département et la métropole. Cependant, l’État n’intervient pas dans le financement du matériel roulant, qui repose uniquement sur la région et la métropole. De même, l’exploitation des services ferroviaires est financée à parts égales par la région et la métropole, sans participation de l’État. « Les locataires payent les travaux à hauteur des deux tiers, alors que le propriétaire devrait logiquement en assumer la charge », regrette-t-elle.

 

Un radar pour guider les futurs SERM

Comment préparer les gares aux enjeux des futurs SERM ? Hiba Debouk, directrice déléguée du pôle Territoires d’AREP*, a présenté lors de la conférence VRT un nouvel outil prospectif destiné aux AOM. Baptisé Radar, il aide à anticiper l’arrivée des futurs SERM en préparant les gares et pôles d’échanges multimodaux. « L’AREP joue un rôle clé dans cette démarche grâce à sa connaissance du patrimoine ferroviaire et son expertise en intermodalité. Déjà utilisé dans plusieurs territoires (Strasbourg, Hauts-de-France, Bordeaux…), Radar permet d’analyser l’étoile ferroviaire et d’évaluer la «sermabilité» des gares pour identifier les investissements nécessaires et les stratégies de développement », explique Hiba Debouk.

Le premier travail consiste à collecter et rassembler un maximum de données issues de sources diverses (Open Data, Insee, régions, SNCF, observations terrain, etc.) pour dresser un état des lieux de chaque gare ou halte. Ces données sont ensuite analysées selon les différentes hypothèses de développement établies par les AOM, puis confrontées aux objectifs visés en matière d’offre de service et d’intermodalité.

Chaque gare ou halte du territoire est évaluée sur plus de 50 critères, avec les interventions à prioriser et des préconisations pour améliorer les connexions intermodales. L’étude issue de Radar comprend un atlas des gares, une cartographie des priorités et des recommandations sur le stationnement ou la piétonisation, avec une estimation des investissements.

* AREP (Architecture Recherche Engagement Post-carbone), filiale de SNCF Gares & Connexions, est une agence pluridisciplinaire internationale fondée en 1997.