Pas facile d’assumer politiquement le projet de libéralisation des TER. Le report de la présentation – prévue initialement au printemps – du rapport du « comité des parties prenantes sur les conditions de l’ouverture à la concurrence des transports régionaux ferroviaires de voyageurs » prétextait le « manque de concertation avec les régions », selon le ministère de l’Ecologie, cité par l’AFP. Cela ressemblait surtout à une excuse bien commode pour décaler la mise au jour d’un sujet explosif, après plusieurs semaines de grève SNCF.
Depuis longtemps, le sénateur Francis Grignon avait demandé à rencontrer les régions, ce qui n’était pas prévu dans sa lettre de mission initiale. D’après nos sources, le sénateur a d’ailleurs été très déçu que le report de son scrupuleux travail de consultation et d’analyse ait été présenté de cette manière alambiquée.
Sans attendre que le sénateur Grignon reçoive sa nouvelle lettre de mission et qu’il se mette en chemin pour soumettre son rapport aux vingt-deux régions, Ville, Rail & Transport s’est procuré le document de travail de la commission Grignon, daté du 14 avril 2010. Ce document de 89 pages dévoile les conclusions du comité de parties prenantes et les propositions du sénateur sur les conditions de l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs. Alors que le rapport sur les gares s’en était tenu à une approche très « cheminote » de son sujet, omettant même de demander aux concurrents leur avis sur la question, le rapport Grignon, dans sa version du 14 avril, reflète une large consultation du secteur. La SNCF a donné son avis, mais les autres parties prenantes également. Pour la première fois en France, un projet de rapport, réalisé à la demande du secrétaire d’Etat aux Transports, propose une stratégie nationale pour une ouverture progressive et maîtrisée du marché ferroviaire régional à la concurrence, dont nous résumons les grands traits dans les pages qui suivent. Francis Grignon regarde sans tabou ce qu’implique cette libéralisation en termes de légalité, de contractualisation, de gouvernance des gares, de propriété et de maintenance des trains, et de transfert de personnel. Un sujet évidemment explosif pour le corps social de la SNCF, qu’il convenait de faire assumer politiquement aux régions avant de le divulguer.

ORGANISATION : comment faire place aux concurrents de la SNCF

Objectif affiché : un gain de productivité dans la délégation du service public ferroviaire

Le but affiché par ce rapport est de donner aux régions qui le souhaitent la possibilité d’opter pour la mise en concurrence des services régionaux de voyageurs, dans un objectif assumé d’obtenir « des gains de productivité et de diminution des coûts pour les régions, à qualité de service inchangée, voire supérieure ». Francis Grignon se place dans les pas du rapport de la Cour des comptes sur ce sujet : le ferroviaire régional a coûté 2,7 milliards d’euros en 2007, et l’accroissement des dépenses a pesé principalement sur les contribuables. « La maîtrise par les régions de leurs dépenses dans le TER constitue un enjeu fort », considère le projet de rapport.
 

La fin du monopole de la SNCF

Francis Grignon ne se prononce pas sur le débat juridique sur la compatibilité de la Loti avec le règlement OSP, mais il l’affirme : « L’ouverture des services régionaux supposera […] d’adapter la législation française en modifiant la Loti. » En d’autres termes, si l’on veut expérimenter la concurrence, il y a un préalable : le monopole de la SNCF (article 18 de la Loti) sur les services ferroviaires de transport voyageurs doit tomber, tout du moins pour le régional. Les trains Transilien seraient concernés par la mise en concurrence, mais les RER seraient exclus du champ. Dès lors que la nouvelle loi serait votée, les régions auraient la possibilité d’attribuer une partie des services, après appel d’offres, sans attendre la fin de la convention en cours à la SNCF, par voie d’avenant. Dans l’hypothèse où les régions mettaient en concurrence 15 % de leur service TER d’ici à 2018 et que la SNCF gagne la moitié des appels d’offres, seulement « 7,5 % des services TER seraient opérés par des nouveaux entrants à l’horizon 2018 ». Francis Grignon se place visiblement dans une perspective d’expérimentation à partir de 2012 (c’est-à-dire après l’élection présidentielle) et dans une hypothèse où les régions iraient en général au bout de leur convention. On remarque (voir carte) que les conventions arriveront à échéance de manière échelonnée entre 2011 et 2018, l’année de plus forte échéance étant 2014, avec 57 millions de trains-kilomètres à renégocier.

Une mise en concurrence de groupements de lignes et non de régions entières

Au plan contractuel, Francis Grignon voudrait laisser le choix aux régions de continuer d’attribuer directement le marché à la SNCF, puis de signer des conventions comme dans la situation actuelle, ou bien de faire des appels d’offres et de s’engager dans un contrat de délégation de service public ou de marché public. « Il semble cohérent que les services mis en concurrence concernent l’exploitation d’un groupement de lignes cohérent territorialement et économiquement viable », estime Francis Grignon. Le rapport juge qu’une ouverture de « l’ensemble des services ferroviaires d’une région » n’est « pas judicieuse », que ce soit à court ou à moyen terme. L’appel d’offres serait très compliqué à gérer et, surtout, l’impact serait très lourd pour la SNCF si elle n’était pas reconduite. Par ailleurs, le sénateur aimerait laisser la possibilité d’allotir de manière verticale, « en distinguant l’exploitation pure d’autres métiers connexes » comme, par exemple, la distribution des billets ou la maintenance des trains, qui pourraient être confiés par appel d’offres à des entreprises différentes.

Services en gare : mettre en place une nouvelle gouvernance

En cas d’arrivée de nouveaux opérateurs, la tarification et la distribution des titres de transport devraient tendre vers une intégration et une simplicité maximale pour l’usager. La SNCF aurait proposé dans cette perspective de « distribuer contre rémunération l’ensemble de la gamme tarifaire régionale et nationale au sein de la région. […] En dehors du territoire, elle propose de distribuer des titres permettant d’effectuer un déplacement vers une ligne exploitée par un nouvel entrant avec une tarification nationale », consigne le projet de rapport. Un organisme de compensation pourrait être créé pour collecter et redistribuer les recettes, ce qui suppose de disposer de données précises en matière de fréquentation.
En ce qui concerne les gares, le rapport rappelle qu’un décret du Conseil d’Etat doit définir les prestations minimales devant être apportées par la SNCF aux nouveaux entrants. Francis Grignon propose une gouvernance des gares adaptée à leur vocation : régionale, nationale ou internationale. Sur le mode aéroportuaire, les acteurs concernés – les régions, en l’occurrence – seraient associés à une « commission consultative économique ». La SNCF pourrait continuer de gérer ces gares régionales au titre des facilités essentielles. Une autre solution serait de confier au nouvel entrant la gestion de l’ensemble du périmètre de la gare, y compris celle des quais, ce qui imposerait une autre modification législative, celle du monopole de la gestion d’infrastructure déléguée de la SNCF.

Le matériel roulant serait transféré avec les lignes mises en concurrence

Depuis les années 2000, les régions ont fortement investi dans du matériel roulant, en subventionnant à 100 % l’acquisition par la SNCF de ces nouveaux matériels. Hors Ile-de-France pourtant, en 2012, 40 % du matériel TER restant auront été financés sur fonds propres de la SNCF. Le sénateur propose qu’une disposition législative prévoit que, « dès lors que la région décide d’ouvrir à la concurrence tout ou partie de ses services TER, la propriété du matériel roulant principalement affecté aux services mis en concurrence lui soit transférée, le cas échéant moyennant indemnisation ». Les trains seraient ainsi considérés comme un « bien de retour » dont la région pourrait devenir propriétaire si elle le souhaite, via une société de portage. Les régions seraient par ailleurs libres d’inclure la maintenance des trains dans le champ de leur appel d’offres. Si nécessaire, les centres de maintenance de la SNCF, considérés comme une « facilité essentielle », pourraient être ouverts aux nouveaux opérateurs ou à leurs prestataires.

SOCIAL : propositions en terrain miné

Comment gérer le transfert des personnels SNCF
Ouvrir à la concurrence le TER, même sur un périmètre expérimental, c’est introduire de nouvelles règles du jeu social à la SNCF et même au niveau de l’ensemble de la branche ferroviaire. Instruire ce dossier de l’ouverture à la concurrence des TER, c’est nécessairement mettre en relief des contradictions pour mieux les surmonter. En avançant sur un terrain miné mais surtout inconnu : en France, la succession d’employeurs en tant que prestataires de services sera une nouveauté pour le transport ferroviaire. Avec quelles conséquences sur la poursuite des contrats de travail ? Nouveauté pour le ferroviaire, cette succession ne l’est pas pour le fluvial. La loi portant réforme portuaire, qui crée un régime original de transfert du contrat de travail dont les modalités d’application sont négociées entre les partenaires sociaux, va donc pouvoir servir de référence, « sous réserve notamment des adaptations nécessaires au regard des spécificités du statut du personnel de la SNCF ».?
Sur les bonnes intentions, chacun peut s’accorder : l’ouverture doit se faire « dans des conditions acceptables » pour toutes les parties prenantes : la SNCF, ses agents concernés, le nouvel exploitant, l’autorité organisatrice, en l’occurrence la région, et l’Etat. Et cette ouverture doit avant tout permettre d’offrir « un service de meilleure qualité aux usagers à moindre coût pour la collectivité ».
Le nouvel opérateur ne doit pas se voir imposer des contraintes sociales incompatibles avec l’intérêt économique du contrat. Le personnel doit disposer de garanties compensant les inconvénients que comportera le fait de quitter l’établissement public à caractère industriel et commercial qu’est la SNCF. L’opération doit être acceptable pour la SNCF, qui doit avoir la garantie de ne pas devoir conserver à sa charge des effectifs inemployés ou en sous-activité alors que la perte du service diminuerait le niveau de ses recettes. Mission impossible ?
Fruit de ses réflexions, des contradictions soulevées, le document de travail du comité trace quelques pistes majeures. La loi posera le principe du transfert des contrats de travail des salariés en cas d’arrivée d’un nouvel opérateur. Et non une simple mise à disposition d’agents de la SNCF comme cela se fait au sein du groupe, une hypothèse rejetée par les futurs opérateurs. Le transfert serait obligatoire pour l’agent ou le salarié concerné.
 
Les droits des cheminots maintenus
C’est explicitement précisé, « dans le cas où les contrats de travail sont des contrats d’agents relevant du statut d’un établissement public à caractère industriel et commercial, la loi garantit à l’agent dont le contrat de travail est transféré chez un nouvel opérateur le maintien du régime spécial de prévoyance et de sécurité sociale, ainsi que le maintien du bénéfice des droits à pension, en application du règlement de retraite spécifique au personnel de la SNCF, et le droit de partir à la retraite selon les conditions d’ouverture prévues par le règlement de retraite ».?
De même, en cas de suppression de l’emploi justifiant le licenciement pour motif économique du salarié transféré chez le nouvel opérateur, il est prévu « le transfert du contrat de travail à la SNCF ». Cela vise à prévenir tout risque de licenciement économique d’anciens agents ou salariés de la SNCF par le nouvel opérateur, et leur garantir, au cas où, un retour à la maison mère… Ce transfert « en retour à la SNCF donne lieu au versement à la SNCF d’une indemnité égale à celle qu’aurait dû verser le nouvel opérateur s’il avait procédé au licenciement économique du salarié concerné ».
Enfin, les droits à l’avancement d’échelon à l’ancienneté prévus par le statut des relations collectives entre la SNCF et son personnel sont maintenus.
 
Le nécessaire accord de branche
Le législateur invite les partenaires sociaux au niveau de la branche du transport ferroviaire de voyageurs à « négocier un accord collectif national qui énoncera les principes de base qui seront le socle commun du droit de la durée du travail, applicables à toutes les entreprises exerçant cette activité, y compris la SNCF ». Cette disposition législative a « vocation à s’insérer dans le contexte créé par l’entrée du droit de la durée du travail dans le transport ferroviaire dans le droit commun du code du travail ».    
 
La région, maîtresse de ses effectifs
La loi prévoirait une convention entre la région, la direction et les organisations syndicales de la SNCF pour déterminer « les critères des agents et salariés dont le contrat de travail aurait vocation à être transféré ». Un principe est avancé : « il ne peut y avoir transfert de contrats de travail que de salariés identifiés ». Or comme le note le document, ce n’est pas évident. Car il semble difficile d’imaginer que, dans un avenir proche, la SNCF se soit réorganisée en affectant, même de manière souple, des effectifs d’agents et de salariés de telle sorte que ceux-ci puisent être considérés comme affectés à une « entité économique maintenant son identité ».
Difficile, lorsque l’on sait que la SNCF est attachée à la souplesse dans l’organisation de ses services et que « les organisations syndicales de salariés s’opposeront à toute affectation dont elles connaissent parfaitement les conséquences en cas d’ouverture à la concurrence ». En cause, ce que les syndicalistes de la SNCF dénoncent régulièrement : la « découpe » de l’entreprise afin de rendre possible « une vente par appartements », autrement dit la possibilité dans les années à venir de filialisations, préludes à la privatisation d’activités majeures.
Dans ces conditions, il paraît nécessaire que ce soit la région qui intervienne, en premier lieu, pour déterminer les niveaux d’effectifs qu’elle estime nécessaires pour l’organisation du service envisagé. La loi donnera compétence à la région pour « déterminer les seuils minimaux d’effectifs nécessaires au fonctionnement des différentes composantes techniques du service de transport ferroviaire de voyageurs (conducteurs, contrôleurs, commerciaux, maintenance…) ».?
Au-delà de la compétence, la région devra bénéficier de toute la connaissance. D’où cette précision d’importance : « Ceci impliquera une capacité d’investigation suffisante de la région pour disposer de tous les éléments d’information comptable nécessaires, à fournir par la SNCF sur le service de transport régional, notamment les comptes par ligne, ou services homogènes ou cohérents du point de vue de l’exploitation. »
 

Pascal GRASSART et Guillaume LEBORGNE