Gros appétit des collectivités locales pour les services express régionaux métropolitains (Serm), mais peu d’argent à la clé. L’aide de l’Etat de 767 millions d’euros pour financer les études est une goutte d’eau dans un océan de projets estimés entre 15 et 20 milliards d’euros pour les dix RER initialement imaginés par Emmanuel Macron. Maintes fois repoussée, une conférence nationale de financement des mobilités est annoncée pour le printemps.
Promettre des miracles sans pouvoir les financer. C’est le péché originel des RER métropolitains annoncés par Emmanuel Macron dans une vidéo postée un soir de novembre 2022 sur YouTube. Le chef de l’Etat évoquait alors dix grandes agglomérations. Depuis, vingt-quatre projets attendent de pouvoir se glisser sur les rails, ou sur la route sous la forme d’autocars express.
Plus connus sous l’appellation « RER métropolitains », ces futurs réseaux de transport express régionaux ont une double vocation. D’une part, réduire la place de la voiture individuelle dansles déplacements du quotidien. D’autre part, faciliter l’aménagement du territoire dans les zones rurales et périurbaines mal desservies par les transports publics, ces zones blanches de mobilité où la voiture est reine. Le tout avec un titre unique de transport permettant l’accès à tous les modes. Un an après l’annonce surprise du chef de l’Etat, une loi était votée, dite loi Zulesi, du nom de l’ancien député Renaissance des Bouches du Rhône (Jean-Marc Zulesi), qui avait porté la proposition législative. Et à l’été 2024, vingt-quatre projets étaient labellisés « Service express régional métropolitain »(Serm), par le ministère des Transports. Défendus par de grandes agglomérations, de Lille à Toulouse, de Montpellier à Brest à Mulhouse, de Bordeaux à Strasbourg
Source : Objectif RER métropolitains
Les projets de RER labellisés en régions
Pour décrocher le label « Serm », les collectivités locales ont dû présenter les grandes lignes de leur projet (périmètre concerné, acteurs locaux mobilisés…). Les lauréats, dont la liste a été officialisée en 2024 par le ministère des Transports, sont répartis sur l’ensemble du territoire : Bordeaux, Chambéry, Clermont-Ferrand, Grenoble, Lille, Lyon, Montpellier, Mulhouse, Nantes, Rouen, Saint-Etienne, Strasbourg, Toulouse, Tours et Lorraine-Luxembourg, Avignon, Marseille, Nice, Orléans et Toulon ainsi que les porteurs des projets « bascolandais », « franco-suisse », Bretagne et celui de la Côte d’opale (Pas-de-Calais). Les collectivités doivent maintenant « poursuivre les travaux d’élaboration de leur Serm en vue de l’obtention du statut par arrêté », explique le ministère. « Cette décision sera prise sur la base d’un dossier approfondi, qui devra préciser les objectifs, la feuille de route pour les atteindre, le plan de financement ainsi que la gouvernance du projet ». Certains projets pourraient donc ne pas aboutir, et la liste se raccourcir. Les labeliser ne signifie pas qu’ils vont tous aboutir.
Le VM régional devrait aider à financer les études
Le Sénat avait fait une première estimation entre 15 et 20 milliards d’euros pour les dix projets Macron. Puis le Conseil d’orientation des infrastructures a évalué le coût de chaque Serm entre 650 millions et 850 millions d’euros. Et celui de Lille, à huit milliards !
Les pistes sonnantes et trébuchantes pour passer du rêve à la réalité sont encore inexistantes. Dans le budget pour 2025 adopté au forceps, l’Agence de financement des infrastructures de transport (Afit France) voit même ses ressources amputées de 900 millions d’euros. Certes, un versement mobilité (VM) régional voit le jour, c’est-à-dire la possibilité pour les régions de lever une taxe sur les entreprises de plus de 11 salariés, à un taux maximum de 0,15%, pour les aider à financer leur offre de transport public. Dont les Serm. Au total, la mesure devrait leur rapporter environ 500 millions d’euros annuels. L’ex-ministre des Transports François Durovray avait obtenu cet arbitrage dans le projet de budget Barnier pour contrer le coup de rabot sur les recettes des collectivités territoriales. « Avec le VM régional, on traite les deux sujets : les Serm et les TER », expliquait-il récemment devant les invités du club Ville, Rail & Transports. Son successeur, Philippe Tabarot, a continué de défendre le VM régional, et obtenu gain de cause. C’est un minimum.
Quant à l’affectation d’une partie des recettes du marché européen de quotas carbone (ETS 1) vers les transports publics, soit 50 millions d’euros à répartir entre les plus de 200 autorités organisatrices de mobilité, urbaines et régionales, elle ne suffira pas non plus. Et Bercy ne veut pas déverrouiller la manne des ETS2 qui vont étendre à partir de 2027 cette taxe écologique aux secteurs du bâtiment et des transports routiers, avec la possibilité de flécher une partie des huit milliards d’euros de recettes attendues à vers les transports durables et leurs infrastructures
« Plusieurs régions dirigées par des élus de droite ont déjà affirmé qu’elles ne lèveraient pas le versement mobilité »
Crise ouverte entre élus
C’est d’autant moins le Pérou que les collectivités locales porteuses d’un projet de Serm ne bénéficieront pas d’une hausse du versement mobilité urbain, comme elles l’espéraient. La mesure a été retoquée dans le budget pour 2025.
Conséquence : une crise ouverte entre les élus régionaux qui ont obtenu une nouvelle ressource, le VM régional, et ceux des métropoles ou des intercommunalités qui craignent de voir les régions s’imposer dans la gouvernance des transports locaux. Dans un contexte de disette budgétaire, les élus des territoires sont sur les dents. Le versement mobilité est la deuxième recette publique pour le financement des transports après la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Mais certains présidents ce région n’en veulent finalement pas, arguant qu’il va alourdir les impôts de production sur les entreprises. C’est le cas de Laurent Wauquiez (LR) en Auvergne-Rhône- Alpes, de Xavier Bertrand dans les Hauts-de- France (LR), de Christelle Morançais en Paysde- la-Loire (Horizons), et d’Hervé Morin en Normandie, (Nouveau Centre).
Quelle gouvernance ?
Les collectivités locales qui ont réussi à faire labelliser leurs projets Serm doivent présenter un plan financier : estimation des coûts d’investissement et d’exploitation, modalités de financement envisagées. Et définir la gouvernance des Serm qui devraient irriguer les territoires au-delà de leurs frontières institutionnelles. « Si l’on commence par la seule question du financement, on oublie l’essence du projet, insiste Edouard Parant, coordinateur national des Serm au ministère des Transports.
« La clé de voûte, c’est la gouvernance : la coopération politique, la coordination technique et le cofinancement entre les régions, les métropoles et les EPCI [les intercommunalités, ndlr], ceux dont les habitants viennent encombrer les routes », insiste celui qui a occupé le poste de directeur Réseau express métropolitain Bordeaux chez SNCF Réseau, avant de coordonner le dossier Serm au ministère. Pour les entreprises, « la contrepartie du VM mobilités [urbain ou régional, ndlr], c’est l’amélioration des déplacements domicile-travail de leurs salariés.
Il se traduira aussi par l’association des entreprises à la gouvernance des mobilités », ajoute Jean-Claude Degand, porte-parole d’Objectif RER Métropolitains, l’association qui organisait début février les « Journées des mobilités du quotidien » à Annemasse, où le Léman Express est déjà sur les rails. C’est le premier RER métropolitain tangible, hors Ile-de-France.
Conférence de financement annoncée en mai
La loi Zulesi prévoyait l’organisation d’une « conférence nationale de financement », au plus tard le 30 juin 2024. Suite à la dissolution de l’Assemblée nationale, l’exercice qui doit associer l’Etat, le Parlement, les collectivités locales, les acteurs économiques, des économistes et les représentants des usagers du transport public, avait été repoussé en septembre. Puis la censure du gouvernement Barnier l’a à nouveau retardée. Philippe Tabarot promet désormais qu’elle se tiendra au printemps, probablement en mai. Objectif, inventer un nouveau modèle économique pour les transports publics, et préciser comment l’État envisage d’accompagner financièrement les projets de Serm et les besoins d’investissements. Les mesures ne se traduiraient pas avant le projet de loi de finances pour 2026. A ce stade, l’Etat n’a débloqué qu’une enveloppe de 30 millions d’euros pour les Serm dans le cadre du plan de relance, et 767 millions via les volets transports des contrats de plan Etatrégions (CPER) sur la période 2023-2027.
Sans une ressource dédiée analogue à celle qui a été mobilisée pour le métro du Grand Paris Express qui permet de rembourser des emprunts long terme, les Serm risquent de rester à quai. La loi a élargi les missions de la Société du Grand Paris, et l’a rebaptisée Société des grands projets, en lui permettant d’augmenter sa capacité d’emprunt jusqu’à 39 milliards d’euros avec « une durée d’amortissement de 50 ans maximum » pour chaque projet de Serm. Quatorze des 24 Serm labellisés ont déjà signé une convention avec la SGP.
Capter une partie de la manne autoroutière à la faveur de la fin des contrats de concessions à partir de 2031 est l’une des pistes que défend le secteur ferroviaire pour financer la régénération du réseau, et en partie les Serm. Pragmatiques, les élus locaux comme le maire et président de la métropole de Montpellier Michael Delafosse, ceux de Strasbourg et de Bretagne mais aussi les différents ministres des Transports qui se sont récemment succédé, ne font plus du mode ferroviaire un totem. Et lèvent le tabou de la route avec la possibilité de sortir les RER métropolitains de leurs rails pour les voir dévier vers d’autres modes : lignes d’autocars express à haut niveau de service (lire page 28), covoiturage, autopartage, pistes cyclables express et sécurisées, transport fluvial… Des solutions financièrement plus sobres.
