Pour en finir avec les simplismes urbains

Les transports en commun tu prendras, petit propriétaire tu deviendras, la mixité urbaine tu pratiqueras, l’étalement urbain tu banniras… Anachronismes urbains, le dernier livre de Jean-Marc Offner, s’en prend avec alacrité (mais aussi gravité) à sept commandements formant la doxa de l’urbanisme et de la mobilité contemporaine. Un vigoureux exercice critique qu’Yves Crozet, professeur émérite au Laboratoire Aménagement, Economie, Transports a lu pour VRT.

Si les ministres et les parlementaires disposaient d’une baguette magique, les lois qu’ils préparent et qu’ils votent transformeraient effectivement le monde. Si l’omnipotence s’ajoutait à leur bonne volonté, à quoi par exemple ressembleraient nos villes ? Nous pouvons répondre à cette question en lisant le dernier ouvrage de Jean-Marc Offner, Anachronismes urbains. L’auteur est connu pour disséquer les mythes des planificateurs, notamment les fameux « effets structurants ». L’expérience aidant, il s’attaque cette fois à sept croyances censées aider à l’émergence du « meilleur des mondes » urbains. Petit florilège.

Si les villes ressemblaient aux rêves des planificateurs et des législateurs, aidés en cela par des architectes omniscients, elles seraient peuplées de propriétaires et caractérisées par la mixité résidentielle laquelle apaise les tensions sociales (loi SRU). La densité assurerait la proximité des principales aménités urbaines (loi ALUR). Cela permettrait de développer la marche et les modes actifs sachant que les transports collectifs (loi LAURE) seraient le principal vecteur des déplacements à plus longue portée. Les périmètres administratifs seraient exactement à l’échelle des bassins de vie (Loi MAPTAM, loi NOTRe) ce qui éviterait l’étalement urbain et l’artificialisation des sols (loi ALUR).

L’auteur ne remet pas en cause des objectifs généraux comme le développement des transports collectifs, la mixité résidentielle ou la nécessité d’adapter les périmètres administratifs. Ce qu’il considère comme des anachronismes est d’en faire des slogans, des principes, voire des dogmes, alors que leur examen conduit à les relativiser fortement. Sept chapitres courts mais ciblés nous aident à ne pas tomber dans le piège des fausses évidences.

Les transports en commun sont indispensables dans les villes, mais leur évocation ne doit pas devenir un « mantra corporatiste ». La réalité des « pulsations urbaines » oblige à « mettre la voiture dans le radar des politiques de mobilité ».

Faire de la France un pays de propriétaires, et plus précisément de propriétaires de maisons individuelles. Un tel objectif se retrouve dans les programmes électoraux de V. Giscard d’Estaing (1974) ou de N. Sarkozy (2007). Il a aussi donné naissance au prêt à taux zéro (PTZ -1995). Mais n’est-ce pas là une « fuite en avant » inadaptée alors plus de 4 millions d’actifs changent d’emploi chaque année et que se généralisent la décohabitation et la séparation des couples ?

Le périurbain est connoté négativement. N’est-il pas l’illustration même de l’étalement urbain (horresco referens) et la source de l’artificialisation des sols ? Dans un de ses chapitres les plus courageux et les plus documentés, Jean-Marc Offner rappelle que les chiffres avancés (un département artificialisé tous les 10 ans) ne permettent pas de comprendre la réalité. La « pensée magique » de la densification ne doit pas faire oublier la démonstration d’Eric Charmes : un France exclusivement périurbaine ferait passer la part artificialisée de 9 à 11 % du territoire, bien moins qu’aux Pays-Bas.

De la loi Guichard de 1972 à la loi SRU (2000) en passant par la loi Besson (1990), l’idée de mixité sociale s’est développée et a débouché sur la détermination de seuils réglementaires de logements sociaux. Mais la proximité ne garantit le mélange des milieux et la cohabitation paisible des cultures. En outre, comme l’a montré Thomas Schelling, la mixité sociale est un équilibre instable. De puissants mécanismes d’agrégation poussent souvent à la ségrégation, comme on le voit actuellement en France dans le choix de l’école.

Le culte de la proximité est en train de se renforcer avec les impacts de l’actuelle crise sanitaire. Les circuits courts sont à la mode tout comme le rapprochement du domicile et du lieu de travail. Ces « antiennes infécondes » relèvent du mythe de l’autarcie. Se polariser sur les périmètres immédiats est une illusion alors que bien avant la mondialisation, la vie sociale et économique s’enrichit de la « combinaison des échelles ».

En 2020, les électeurs français ont été appelés aux urnes pour les élections municipales. Mais ont-ils bien pris conscience du rôle croissant des intercommunalités ? La cohérence des périmètres et des compétences, recherchées par les lois MAPTAM et NOTRe, n’a pas été intégrée dans les pratiques. L’idée que le maire s’occupe de tout, que la commune a une vocation généraliste, ne permet pas de raisonner en termes de réseaux et d’interdépendance.

L’architecture urbaine, comme le monde des transports, est trop souvent polarisée par les grands projets. Mais que se passe-t-il à l’intérieur des bâtiments ? Et dans les espaces qui les relient ? Plus que la forme du bâtiment, ce qui compte, ce sont les mouvements et les perspectives qu’il ouvre, ce qui suppose une approche commune entre architecture et urbanisme.

Après une telle bordée, il serait tentant mais réducteur de considérer que Jean-Marc Offner s’est simplement livré à un jeu de massacre. Il est clair qu’il a pris un certain plaisir à ciseler quelques formules assassines, mais il cherche surtout à ouvrir les yeux sur des réalités plus complexes que les effets de mode. La conclusion de l’ouvrage en rappelle l’objectif principal, « se débarrasser des œillères mentales », « plonger les neurones dans la boîte noire des outils et des méthodes », et notamment de méthodes nouvelles de planification concertée avec les habitants et les associations. C’est finalement le message principal de ce livre. Même s’ils étaient omnipotents, les décideurs publics n’arriveraient pas aux objectifs qu’ils se donnent car ils ne sont pas omniscients. La ville glisse entre les doigts de ses concepteurs et de ses managers s’ils ne comprennent pas son articulation avec ce que l’on appelle à tort la campagne. Villes et campagnes fonctionnent aujourd’hui sur des échelles communes, elles doivent être pensées ensemble. Y. C.

Jean-Marc Offner, Anachronismes Urbains, Les Presses de Sciences Po, 176 pages, 15 euros

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Entretien

« On manque d’une véritable gouvernance des déplacements »

VRT. Vous vous en prenez à tout ce qui fait l’opinion dominante en matière d’urbanisme et de mobilité, et cette opinion, le titre de votre livre en témoigne, vous la critiquez comme dépassée. En quoi l’est-elle ?

Jean-Marc Offner. Sur nombre de sujets, ce qui surnage des débats est très banal, et les mots d’ordre se répètent de colloque en colloque. Pourquoi ? Ce n’est pas seulement par facilité, par paresse intellectuelle. Ces mots d’ordre avaient eu leur pertinence à un moment donné. Il y a eu de grands textes, comme la LOF ou l’instauration du Versement Transport, et il s’est passé beaucoup de choses il y a quasiment 50 ans. Mais le contexte n’est plus le même. Lutter contre l’étalement urbain quand il n’était pas là, cela pouvait avoir du sens. Cela en a-t-il maintenant qu’une bonne partie des Français sont, si je puis dire, des étalés ? Pour le transport collectif, le taux de motorisation était alors de 30 %. Aujourd’hui la voiture est omniprésente.

J’ai été très frappé du décalage entre l’évolution du monde des mobilités et la représentation de cette évolution, en particulier chez les élus locaux. Il y a un double retard : sur la compréhension des mutations, sur la fabrication des instruments permettant de les comprendre.

VRT. Le besoin d’inaugurer, des tramways ou de beaux bâtiments, scande la vie politique. Comment une pensée complexe, aux réalisations moins spectaculaires, peut-elle se faire jour ?

J.-M. O. On ne va pas changer la politique qui a besoin de visibilité. Et, c’est vrai, la visibilité dans le domaine ce sont les grands projets ou les rubans à couper. Il y a, de plus, une certaine nécessité d’un discours simple. Mais ce devrait être tout l’art des techniciens de faire du marketing. On peut être subtil… On peut transcender en grand projet des démarches d’intérêt général. Par exemple, mille bancs à Bordeaux cela peut devenir un grand projet. On n’est pas dans une démarche somptuaire… et cela peut s’inaugurer.

VRT. En matière de mobilité, vous vous en prenez particulièrement à un indicateur, le partage modal. Pourquoi ?

J.-M. O. Qu’il ait eu sa pertinence à un moment où l’on voulait faire démarrer le transport collectif, je le comprends. Il s’agissait de montrer alors qu’il n’y avait pas que des captifs dans les transports publics, et qu’il y avait un marché des déplacements. Mais des routines se sont installées et cet indicateur est toujours là. Or, le partage modal ne dit plus grand-chose d’intéressant quand on se pose la question des gaz à effet de serre ou des consommations énergétiques. Il faut tenir compte des kilomètres parcourus par les différents modes. On en dispose, d’ailleurs, dans les enquêtes ménages-déplacements, mais ce sont des données qui ne sont pas mises en avant. Il faut le faire, afin de dégager une politique de déplacement et de mobilité plutôt qu’une seule politique de transport.

VRT. Vous faites une grande confiance au développement du numérique. Cela ne va pas tout résoudre cependant…

J.-M. O. Quand on regarde les grandes innovations des dernières années, on ne peut pas dire que la technique est en première ligne. Dans le fret, la grande innovation c’est l’invention du conteneur, qui est une boîte standard ; dans l’aérien c’est le low cost et, pour l’urbain, l’essentiel, cela a été un financement dédié, avec le VT. Les innovations les plus efficaces sont dans l’organisation plus que dans la technologie. Or, le numérique est un bon outil de l’innovation organisationnelle.

VRT. Comment passer enfin d’une logique de transport à une logique de mobilité ?

J.-M. O. Les autorités organisatrices de transport se sont trouvé progressivement les seules à traiter de déplacements. C’est le péché originel de la Loti, d’avoir confié les plans de déplacements aux AO de transport, et cela continue avec la LOM, même si on ajoute un peu de covoiturage. On en reste à une représentation focalisée sur le transport collectif, et cela convient au milieu des instances parisiennes, où la RATP et la SNCF sont des sujets de première importance. Tout cela fait oublier l’omniprésence automobile. Le pari d’il y a cinquante ans n’a pas été gagné.

VRT. C’est affaire de gouvernance ?

J.-M. O. Pour traiter la question il faut un pilote et on manque d’une véritable gouvernance des déplacements. Il y a très longtemps un directeur du Certu avait essayé de développer l’idée d’une AO de l’exploitation de la route, remarquant que personne ne s’en occupe. Aujourd’hui, c’est encore plus vrai. Or, si l’on veut faire de la voiture autrement, quelque chose qui aille du semi-collectif à Uber, les compétences d’exploitation de la route sont primordiales ! Pour maîtriser l’utilisation des BAU sur autoroute, pour réguler l’usage des infrastructures.

Mais, pour changer de modèle, il faut changer de casting, ne pas s’en tenir au Gart qui a naturellement sa vision d’autorité organisatrice de transport ; On pourrait tenter toute une diversification de solutions. La région IDF avec l’ex-Stif pourrait s’arroger plus de compétences sur l’exploitation des autoroutes, ailleurs dans un monde où interviennent les Gafa, mais aussi des entreprises et compétences plus modestes, on pourrait créer des consortiums, des PPP. Ailleurs une entente entre métropole et département. Adopter des solutions à géométrie variable…

Propos recueillis par François Dumont

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Des sigles et des lois

Un autre intérêt de l’ouvrage est de proposer un glossaire qui aidera le lecteur à faire le point sur quelques lois et les sigles qui en sont issus. En voici quelques extraits actualisés.

Loi LOF : La loi d’orientation foncière de 1967 (Edgar Pisani) organise le cadre, toujours actuel, de l’urbanisme et de l’aménagement en France.

Loi LAURE : La loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie de 1996 (Corinne Lepage) a créé le plan régional de la qualité de l’air et le plan de protection de l’atmosphère. Elle a rendu obligatoire dans les villes de plus de 100 000 habitants, les plans de déplacements urbains créés en 1982 par la LOTI (Loi d’orientation sur les transports intérieurs, Charles Fiterman).

Loi SRU : votée en 2000, la loi solidarité et renouvellement urbains (Jean-Claude Gayssot) a obligé les communes de grande taille, sous peine d’astreinte financière ; à contenir 20 % de logements sociaux (25 % depuis 2014). Elle a aussi modifié les règles de propriété ainsi que l’organisation de la planification urbaine.

Loi MAPTAM : la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (janvier 2014) a été présentée comme l’acte 3 de la décentralisation, voulu par François Hollande, après 1982 (G. Defferre) et 2003 (J.P. Raffarin). Elle visait à mieux répartir les compétences entre les différents échelons des collectivités territoriales. 21 métropoles en sont issues qui ont étendu leurs compétences en reprenant même les attributions du département comme dans le cas de la métropole de Lyon.

Loi ALUR : la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové de mars 2014 (Cécile Duflot) a cherché à équilibrer les relations entre propriétaires et locataires et à lutter contre l’habitat indigne. Elle a aussi voulu limiter l’étalement urbain en favorisant la densification.

Loi NOTRe : la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (2015) renforce le pouvoir des régions au détriment des départements et organise le transfert de compétences des communes vers les intercommunalités. Elle a été partiellement remise en cause par la loi « engagement et proximité » (décembre 2019) qui redonne plus de latitude aux communes dans le bloc communal.